20:1212.04.2014г.
ПОЛИТИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Основной проблемой г. Севастополя в составе Украины была фактическая утеря им функции главной военно-морской базы - своей первичной и приоритетной роли в условиях Российской империи и СССР, что в течение двух столетий определяло не только суть развития города, но и менталитет городского социума.
Другим значимым негативным фактором уже ушедшего в историю периода являлось полное отсутствие осмысленной стратегической концепции развития Севастополя, которое на фоне негативных общеукраинских тенденций привело к радикальному сокращению традиционных секторов городской экономики - его военно-промышленного комплекса, судоремонта, приборостроения, рыболовной, морской транспортной отраслей и др. Это время характеризовалось тем, что возможности потенциально крупнейшего промышленного, морехозяйственного, научного, туристического и культурного центра не только Украины, но и всего черноморского региона использовались едва на несколько процентов.
После 1991 г. Севастополь существовал не только без системной задачи своего развития, но и в условиях отсутствия предусмотренного Конституцией Украины «Закона о Севастополе», высокого уровня бюрократии и коррупции, а также других кардинальных проблем, среди которых действенно обострилась тенденция значительного сокращения Черноморским флотом и ВМСУ роли одного из основных городских работодателей. Последний аспект особенно серьёзно отразился на экономике города в сравнении с другими городами и регионами Украины, поскольку такого удельного веса предприятий военно-промышленного комплекса, как в Севастополе, не было ни в одном регионе Украины. Негативные последствия экономической трансформации после распада СССР в других украинских областях компенсировались за счет эксплуатации имевшихся гражданских секторов экономики (металлургия, нефтегазовая отрасль, крупное сельское хозяйство, производство удобрений и т.п.), что изначально отсутствовало и отсутствует в Севастополе. Даже воздействие, которое должно было оказать на позитивное развитие города подписание украино-российских договоров 2010 г., не смогло радикально изменить ситуацию. Фактически разрушенными являются «Севморзавод» (СМЗ), «Парус», «Муссон» (превратившийся в торговый центр зарубежного ширпотреба), «Маяк», банкротом объявлено Строительное управление ЧФ. Нет градообразующих «Атлантики», «Югрефтрансфлота»… Достаточно назвать цифры по СМЗ – от 18 тыс. работников в конце 1980-х г.г. к трем сотням сотрудников, из которых около 70 – охранники в 2013 г. Один из крупнейших портов Черного моря остался без своего судоремонтного завода, ровесника города. Корабли ЧФ РФ начали обслуживаться в портах государств-членов НАТО. Как исключение из правил было развитие предприятий «Таврида Электрик» и «Авлита». Однако реалии делового климата Севастополя и Украины в конечном итоге вынудили акционеров «Тавриды» вывести основную деятельность за пределы украинской территории, а «Авлиты» (иностранный инвестор) – продать бизнес «авторитетным» мега-группам из Донбасса и Киева.
Для оценки сложившегося положения дел следует рассматривать Севастополь и в контексте международной экономики. Конкуренция со стороны зарубежных причерноморских государств, достаточно уверенно развивающих портовые города, в том числе и путём создания специальных экономических и индустриальных зон (Турция, Болгария, Румыния, Грузия) в условиях международного разделения труда и жёстких требований современного рынка с каждым годом всё больше отбрасывала Севастополь на положение третьестепенной провинции. Разбираться с вопросом, почему так происходило, и кто именно несет ответственность за экономическую деградацию исключительно выгодно расположенного города не входит в задачу автора, хотя, очевидно, к этому соответствующие исследователи еще подойдут.
Полагаем, что после исторического воссоединения с Россией, Севастополь возродится как крупная военно-морская база, и это будет закономерным явлением. Вместе с тем, гражданскому сектору городской экономики будет непросто конкурировать с соседями, тем более с учетом тех условий, в которых он находится в текущее время. Для
преодоления сложившихся в последние два десятилетия негативных тенденций, использования объективно выигрышного геостратегического положения и гуманитарного потенциала Севастополя одним, если не единственным, выходом является реализация инициативы Правительства РФ по созданию льготного налогового и таможенного режима в г. Севастополе в рамках законодательно предусмотренной «Особой экономической зоны» (ОЭЗ). Осуществление данного проекта может превратить севастопольскую экономику из дотационной в самоокупаемую и даже прибыльную. По той информации, которая распространена в правительственных СМИ, ОЭЗ в Крыму и Севастополе будет формироваться с использованием опыта ОЭЗ в Калининградской области.
Для справки отметим, что в настоящее время в реестре действующих резидентов Калининградской ОЭЗ значатся 94 предприятия. На 1 мая 2013 г. общий объем инвестиционных вложений в проекты резидентов ОЭЗ превышает 74 миллиарда рублей. По данным одного из рейтинговых агентств, в прошлом году Калининград был назван лучшим бизнес-городом России.
ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ
Попытки создать «специальную экономическую зону» в Севастополе предпринимались, начиная с 1992 г. Однако реального воплощения в жизнь они не имели. Последний раз, по инициативе от Севастополя, в 2008-2009 г.г. были приняты два соответствующих документа: указ президента Украины и распоряжение КМУ «О дополнительных мерах по социально-экономическому развитию города Севастополя». В настоящее время они полностью утратили свою актуальность.
В конце марта 2014 г. решением Правительства Российской Федерации Министерству экономического развития, Минфину и Минрегиону России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя дано указание подготовить и представить до 15 апреля с.г. в Правительство предложения о создании на территориях Крыма и Севастополя особой экономической зоны. Это – важнейший шаг Правительства, а также уникальный шанс для Севастополя в течение относительно краткого времени решить большинство экономических проблем.
Сейчас очень важно всем заинтересованным сторонам, включая самих севастопольцев, поработать над этой задачей, постараться внедрить передовой мировой опыт и не допустить промахов, препятствующих развитию некоторых ОЭЗ как в России, так и подобного рода территорий в других частях мира.
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ДЕЛ
Реальной целостной концепции севастопольской ОЭЗ пока не существует. Нет ни единого понимания, в какой форме будет реализовываться идея специального экономического режима (как промышленно-производственная, технико-внедренческая, портовая, туристско-рекреационная, сервисная, смешанная, как точечная/ые или как совокупность точечных зон в рамках всего города и т.п.), ни кто и каким образом будет осуществлять её/их управление.
В 2010 г. возникли инициативы по созданию единого льготного режима для АРК и Севастополя. Над данной концепцией некоторое время велась работа при участии российского экономиста С. Глазьева, которая в 2011 г. была остановлена. По мнению ряда экспертов, попытка объединения совершенно разных экономик Крыма и Севастополя в рамках СЭЗ была вряд ли жизнеспособной.
Впрочем, это всё – в прошлом. В настоящее время работа ведется гораздо динамичнее, хотя всё же есть много вопросов. К примеру, крымчане инициировали создание на полуострове игорной зоны. Минфин России, проанализировав это предложение, сделал вывод, что данный подход не поможет экономике республики. В России уже есть четыре таких зоны, но спустя почти пять лет после своего создания они фактически не действуют. Была бы игорная зона нужна Севастополю? Нет сомнений, что подавляющее большинство горожан восприняло бы эту идею в штыки. Следует добавить, что не достигли ожидаемых результатов и ряд российских портовых и туристических ОЭЗ. Не все так гладко и в Калининградской ОЭЗ.
Исходя из той информации, которой располагаем мы, Крымскую ОЭЗ предлагается регулировать отдельным федеральным законом, нормы которого окажутся существенно шире действующего законодательства об экономических зонах. Соответствующие предложения Минэкономразвития разосланы на согласование в министерства и ведомства и 15 апреля будут обсуждаться в Правительстве РФ.
В Крыму предлагается установить упрощенный визовый и миграционный режим и частично допустить применение нормативно-технических документов Евросоюза. Резиденты Крымской ОЭЗ будут разделены на две категории - «инвесторы» и «портфельные инвесторы». Последними предлагается считать российские и иностранные компании, «непосредственно не осуществляющие деятельность на территории ОЭЗ и подтвердившие готовность уплатить регистрационный сбор в размере не менее 150 миллионов рублей в течение трех лет», как указывается в предложениях Минэкономразвития. Кроме того, отдельно предлагается закрепить для судовладельцев режим «Удобный флаг». Речь идет о создании вариантов офшора для судовладельцев по аналогии с Либерией, Панамой, Мальтой и другими странами.
Участники ВТО могут предъявлять торговые претензии в отношении Крыма, но только в обмен на признание его российской территорией. В ОЭЗ будут установлены нулевые ставки страховых взносов, а также налогов на прибыль, имущество, землю, транспорт. Льготы могут действовать 49 лет.
Как это все будет гармонировать с севастопольской действительностью и новой перспективой, сказать трудно. И нужна ли поспешность а принятии решения об ОЭЗ? Повторю, не все российские ОЭЗ стали удачными примерами. Нужно ли объединение в рамках ОЭЗ с Крымом?
Очевидно, что при работе над концепцией ОЭЗ в Севастополе следует опираться не только на российский, но и на международный опыт (с привлечением организаций уровня ООН, Мирового банка, ЕБРР, в составе учредителей которых присутствует Россия, авторитетных международных юридических компаний и т.п.). В частности, в результате деятельности городской рабочей группы по созданию СЭЗ в 2009 г. удалось достичь предварительной договоренности о сотрудничестве юридической компанией «Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom» (далее – «Скадден»). «Скадден», занимающая в мировом рейтинге первое место в области предоставления услуг в налогообложении, готовила Налоговый кодекс для Казахстана, имеет представительство в Москве. Для Севастополя «Скадден» согласился разработать законопроект о СЭЗ практически бесплатно. Опыт таких компаний бесценен, поскольку при их участии в подготовке основ деятельности ОЭЗ будут учитываться современные мировые экономические тенденции, что станет гарантией привлечения крупных международных инвесторов, к числу которых относятся и россияне, значительно облегчит проведение маркетинговой работы. Вне сомнения, работа над концепцией ОЭЗ в Севастополе должна вовлечь и городских экспертов – без учета местной специфики ни одна планируемая ОЭЗ не сможет в полной мере обнаружить свои преимущества.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ДАЛЬНЕЙШИМ МЕРОПРИЯТИЯМ
Создание ОЭЗ в г. Севастополе, очевидно, должно курироваться Министерством РФ по делам Крыма, Полномочным представителем Президента России в Крыму, ОАО «Особые экономические зоны» — управляющей компанией, в ведении которой находятся все ОЭЗ России. ОЭЗ должна полностью гармонировать с общей концепцией развития города, которая в настоящее время в виде Устава города, предложенного и.о. губернатора Севастополя А. Чалым, утверждена Законодательным собранием Севастополя. Кроме того, эта концепция должна стать неотъемлемой частью «Федеральной целевой программы развития Крыма и Севастополя до 2020 г.», разрабатываемой Правительством России. Как стало известно, в ближайшее время Президент России В. В. Путин намерен встретиться с А. М. Чалым, чтобы обсудить вопрос развития Севастополя. Пожелаем Алексею Михайловичу успеха во имя будущего города.
Здесь хотелось бы сделать одну принципиальную оговорку. В очень точно прописанной преамбуле Устава г. Севастополя (позволим высказать субъективно: подготовленной лучше, чем преамбула Устава С.-Петербурга) авторы подчеркивают важнейшую современную функцию города: Севастополь – «гарант безопасности южных рубежей России и оплот стабильности в Черноморском регионе». Этого понятия вообще не было в проекте «Закона о Севастополе» народных депутатов Украины Колесниченко и Новинского. Как мы упоминали ранее, город вообще жил без определения своей задачи с 1991 года, и никто даже и не пытался эту задачу обрисовать. Теперь Устав (фактически, городска Конституция) эту функцию определяет. И это совершенно важно, поскольку точно обозначено назначение города: Севастополь – военный форпост России на её южных рубежах! Так, как это и было на протяжении более двух веков и должно быть впредь.
Вместе с тем, позволим себе задать вопрос: может ли в условиях современности, в условиях, когда Правительство России ставит задачу создания ОЭЗ, т.е., формирования предпосылок для развития международного бизнеса в г. Севастополе, наш город оставаться только и исключительно военным форпостом? Вопрос принципиальный. В конечном итоге, определять судьбу города, по нашему глубокому убеждению, должна верховная власть государства, пусть и прислушиваясь к мнению горожан. Но если Севастополь – только «гарант безопасности и оплот стабильности», то это – одно (государственные дотации, возможная закрытость города, пропускной режим даже для родственников, не имеющих городской прописки, и жителей соседних Симферополя, Ялты, Бахчисарая и т.п.). Если это ОЭЗ, то - другое (центр международной торговли, привлечения транснациональных компаний…). Если и военный форпост, и ОЭЗ одновременно – то третье. В последнем случае расчет должен быть сделан очень выверенно. И здесь мнение самих севастопольцев становится особенно ценным.
Что же видится необходимым для решения стратегических и тактических задач, если будет выбран третий путь, сторонником которого являются разработчики предыдущих вариантов севастопольской СЭЗ-ОЭЗ, включая автора? Что необходимо сделать, чтобы совместить и функцию Севастополя - военно-морского форпоста России, и функцию центра международных экономических, транспортных, портовых и других связей Черноморья, а может, и всей Европы?
По нашему скромному мнению, это, прежде всего:
1. Включить в Устав города как вторую функцию следующее: «Севастополь – центр международных экономических, научных, культурных и туристических связей, особая экономическая зона России». Подчеркну, определение функциональной задачи развития города – вопрос стратегии.
2. Заручиться поддержкой крупных российских финансово-промышленных групп, а также зарубежных партнеров, заинтересованных в новой концепции развития Севастополя.
3. Для закрепления гарантий успешности будущей ОЭЗ работу над законопроектом проводить при непосредственном участии организаций уровня ООН, ОЧЭС, Мирового банка, ЕБРР и др. Одновременно необходимо принять решение о сотрудничестве с экспертами «Скадден».
4. Осуществить как на местном, так и на международном уровне соответствующую рекламно-информационную кампанию о возможностях Севастополя, в том числе и в рамках создания будущей ОЭЗ.
5. Изучить возможность проведения международного тендера по разработке концепции развития Севастополя.
6. Всю подготовительную работу следует сосредоточить в Севастополе, в руках городской рабочей группы (ГРГ). ГРГ совместно с российскими государственными структурами и международными экспертами должна без спешки провести разработку концепции законопроекта по ОЭЗ и представить его в Правительство России.
ОСОБЕННОСТИ РАБОТЫ НАД ЗАКОНОПРОЕКТОМ
Наибольшую сложность, очевидно, могут вызвать следующие факторы:
- определенные ограничительные санкции со стороны США, ЕС и ряда международных организаций;
- временное отсутствие полномасштабного действия российского законодательства на территории города;
- вопросы приобретения земельной и других видов собственности резидентами ОЭЗ (речь, прежде всего, идет о сроках и условиях процесса предоставления земель);
- отсутствие в настоящее время действующих в полном объеме городских органов власти;
- конкуренция со стороны других регионов России (не удивляйтесь, это – естественная ревность);
- создание условий минимизации бюрократии и коррупции (лучше – полного их искоренения);
- выделение государственных инвестиций в подготовку инфраструктуры для элементов ОЭЗ;
- якобы существующие помехи для специального экономического режима со стороны военно-морской базы.
Часть этих сложностей относительно легко преодолима. Автор полагает, что международные санкции не смогут существовать долго, ибо это невыгодно тем, кто их ввел. Устав города принят, осенью будут сформированы легальные органы власти. Многое другое носит технический характер.
ВОЕННЫЙ ФАКТОР
Данный аспект никак не влияет на форму экономического режима в городе. ОЭЗ – это, прежде всего, способ организации экономики, что не может в принципе отражаться на уровне боеготовности воинских формирований. Единственным существенным элементом, требующим отдельного внимания, будет вопрос скрытого присутствия спецслужб зарубежных государств, что принципиально именно для обороноспобности. История Севастополя помнит и взрыв «Императрицы Марии», и гибель «Новороссийска» (хотя эти трагедии произошли даже без наличия ОЭЗ в городе). Но, полагаем, что в современных условиях будет кому справиться с подобными задачами. Кроме того, мировой опыт показывает, что СЭЗ (ОЭЗ) могут располагаться рядом с военными объектами.
Следует, очевидно, исходить и из того, что главной итоговой задачей любых военных доктрин, включая российскую, является не только и не столько ведение военных действий, сколько обеспечение условий, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников. Иными словами, предоставление защиты мирному труду граждан России военными силами. Будет производительный труд - будет прибавочный продукт, следовательно, будет финансирование армии и флота. Здесь, очевидно, нужна золотая середина между обеспечением военной мощи России (которую, думаю, поддерживают все россияне) и мирным трудом, благодаря которому формируется бюджет, определяющий строительство Вооруженных Сил.
И, наконец, голая прагматика: общая территория города - 1079,6 км², включая акватории морских бухт, при только 57 км², приходящихся на воинские подразделения. Даже если последнюю цифру утроить, остается большое поле для гражданского сектора.
ИНЫЕ ФАКТОРЫ
Высшее руководство страны активно поддерживает развитие особых экономических зон в РФ. Предложение о создании ОЭЗ в Севастополе исходит от Правительства России и должно стать важнейшим фактором прагматического решения обеспечения притока в город инвестиционного капитала как СНГ, так и стран дальнего зарубежья.
Важнейшим элементом в разработке концепции законопроекта является возможность подготовки его на данном этапе теми, кто впоследствии будет пользоваться льготами создаваемого специального экономического режима (это, прежде всего, крупные отечественные финансово-промышленные группы, а также международные корпорации). В этой связи при формулировании концепции должны быть учтены интересы этих групп при обязательном обеспечении интересов малого и среднего бизнеса, прежде всего – севастопольского, как и, в целом, жителей города.
ВАРИАНТЫ ПРОЕКТА ОЭЗ в г. Севастополь
Разработчики предыдущих концепций ОЭЗ (СЭЗ) исходили из того, что наиболее приемлемым вариантом для севастопольской зоны может быть совокупность разнонаправленных ОЭЗ, выделяемых на отдельных территориях города.
В данной статье вряд ли уместным должно быть подробное описание, какие именно льготы (в процентах, сроках и т.п.) должны иметь выгодополучатели – субъекты ОЭЗ. Очевидно, для каждой из зон эти льготы должны прописываться отдельно. Важным является только то, что эти условия, определяемые в законодательном порядке, должны:
а) обеспечить приток инвестиционного капитала, передовых технологий производства товаров и услуг;
б) содействовать повышению занятости городского населения, одновременно стимулируя повышение квалификации персонала и напрямую – значительной модернизации системы городского образования;
в) создать современную экспортную базу и развивать импортозамещающие производства;
г) благоприятствовать новым методам управления и организации труда.
Одновременно необходимо предотвратить создание предпосылок для появления «черных налоговых дыр», коррупции и бюрократии.
Ну и, наконец, о том, где, как нам видится, уместно создавать ОЭЗ в Севастополе.
Прежде всего, это – рыболовный и рыбоперерабатывающий комплекс в Камышовой бухте. Возрождение океанического флота может произойти относительно быстро, принимая во внимание сохранившийся опыт, научную базу и достаточное количество специалистов, которые сейчас вынуждены ходить под чужими флагами, порой попадая в сомнительные зарубежные компании. Кроме того, у нас - передовые разработки по добыче криля, да и не только.
Сейчас порт в Камышовой превратился в базу по перевалке металлургического и зернового экспорта, а также нефтепродуктов. Эти функции можно оставить (не забывая про рыбу!). Снижение налоговой нагрузки и бюрократии может увеличить грузопоток, что, при правильной постановке дела, даст больше бюджетных поступлений. Кроме того, дополнительные дивиденды обеспечит создание международной паромной переправы. Важным было и распоряжение Координационного совета о создании единого Севастопольского морского торгового порта.
Бельбек будет возрождаться, скорее всего, как военный аэродром. Здесь – решение за правительством, но в мире широко распространена практика аэропортов двойного назначения. Если примут такой вариант, то на соседствующих территориях можно развить и инфраструктуру для международной авиационной ремонтной базы, и круглогодичный современный выставочный центр.
Агрозона. Виноградарство и виноделие. Опыт со времен древних греков (!). Три существующих винодельческих завода. Наша продукция пока малоконкурентна на мировом рынке, но внедрение новых технологий, повышение качества, использование международного маркетинга может обеспечить прорыв, сопоставимый с прорывом испанских или аргентинских виноделов.
С использованием льгот ОЭЗ можно возрождать производство фруктов и овощей, животноводство. В Севастополе – уникальная, но заброшенная Помологическая станция бывшего Всесоюзного института растениеводства. Почти 220 гектаров земли, коллекция мирового уровня, собранная академиком Вавиловым.
Отдельной темой стоит развитие Балаклавы. Депутаты горсовета не так давно утвердили планы, предусматривающие создание на землях Балаклавского рудоуправления многофункционального круглогодичного курорта «Зелёная Балаклава» («Balaklava Green») с объемом предполагаемых инвестиций свыше 1 млрд. долл. США. Нет необходимости комментировать, кто стоит за этим проектом, и какова позиция этого собственника в данный момент. Вынесем эти вопросы в данном случае за скобки. Главное то, что Балаклава – часть Севастополя, и этим все сказано. Очевидно, Балаклаву можно и нужно развивать как крупный туристический центр. До настоящего времени данный проект испытывает затруднения в поиске стратегического инвестора. В случае создания определенных льгот в рамках ОЭЗ, а также доработки его с использованием направления «специальная банковская зона», которая могла бы компенсировать остановку деятельности ряда неудачных европейских офшорных зон, город приобрел бы уникальную рекреационную зону с лучшей на всем Черном море бухтой.
Горно-лесная зона Севастополя составляет свыше 40 % его территории с выходом на ЮБК. Зимний и летний горный туризм, не уступающий Сочи, Австрии или Швейцарии? Почему нет? Однако при этом следует обеспечить особо осторожный подход, чтобы не навредить уникальной природе Крыма.
Приборостроение. Кадры, пусть и мало, но остались. Еще не приватизировано, если не ошибаюсь, КБ «Радиосвязи»... Хоть и вывела «Таврида» большую часть своих производств из города, может быть, акционеры захотят вернуться домой, тем более, на льготные условия. В этой сфере – огромное поле деятельности…
Можно и дальше перечислять различные проекты ОЭЗ, но, наверное, лучше обратиться к севастопольцам – рыбакам, судоремонтникам, приборостроителям, авиаторам, аграриям, транспортникам, туроператорам… – и предложить им самим выступить инициаторами тех или иных идей. Общая задача ясна: создать условия для прихода отечественных и зарубежных капиталовложений, сделать наш город не выпрашивающим дотации у центральных органов власти, а самоокупаемым и процветающим. Таким, в котором севастопольцы гордились бы не только ратными подвигами прошлого, но и успешно конкурировали бы с самыми передовыми современными достижениями Франкфурта, Дубая, Сингапура и Шэньчжэня, а мощный Черноморский флот был бы гарантом нашего экономического роста. И детям севастопольцев не хотелось бы уезжать учиться и работать в Лондон, Нью-Йорк и даже Москву, а считалось бы престижным быть студентом местных ВУЗов и трудиться на благо родного города. Извините за эмоции, но меня всегда поражала мысль: почему у англичан, китайцев, корейцев и некоторых арабов – лучше, а у нас все как-то не так. А ведь можем не только не хуже, но и много лучше.
В завершение только одна цифра – по результатам 2013 года ООН признало Россию третьей страной по притоку иностранных инвестиций. Севастополь - часть России.
Михаил Юрлов, директор Фонда «Севастополь», кандидат юридических наук