10:2928.05.2010г.
Две стороны одной проблемы
Статья первого зам. начальника Одесского МТП Юрия Васькова, опубликованная во втором номере журнала «Порты Украины», в максимальной степени отражает взгляд руководителя государственного предприятия на сложившуюся в отрасли ситуацию. Причем взгляд весьма профессиональный. И характеристика, данная автором системе отраслевого управления государственными предприятиями, объективна и нелицеприятна.
Действительно, системы и тарифообразования, и списания устаревшей техники, и обновления основных фондов, и согласования, и подписания договоров аренды и т. д., в рамках которых вынуждены действовать государственные порты, давно устарели и не дают возможности этим портам развиваться. Конечно, такую систему управления морским транспортом (а мы, прежде всего, говорим о стивидорном секторе) нужно менять.
Однако стивидорная отрасль Украины – это не только государственные порты. Обратимся к статистике 2009 года. 45% всех грузов Украины, а это 74 миллиона тонн(!), переваливается частными терминалами. Следовательно, невозможно полноценно раскрыть недостатки системы управления отраслью в целом, не услышав мнение другой половины ее участников.
Существующая в Украине система управления предприятиями морской отрасли контролирует не только государственные, но и частные предприятия. И если у государственных портов есть веские основания быть недовольными ее качеством, то что уж говорить о частных компаниях, нужды которых просто игнорируются государственными чиновниками? В лучшем случае о частных компаниях вспоминают, когда нужно собрать дополнительные поступления в бюджет или оказать спонсорскую помощь. В худшем – их огульно обвиняют в «удушении» государственных портов и «рейдерстве». Однако оставим подобные моменты за рамками настоящего обсуждения.
Принципы успешного управления отраслью
Какой могла бы быть оптимальная система управления стивидорными предприятиями (и государственными, и частными) в нашей стране? Для начала давайте определимся с принципиальными подходами, а затем представим пути их реализации.
Любая создаваемая система управления государственным имуществом, и управления отраслью экономики в целом (вне зависимости от степени ее либерализации и присутствия частного капитала), должна базироваться на трех основных принципах, нарушение которых приводит к системным конфликтам, разрушающим объект управления:
1. Принцип простоты. Минимизация управляющих отраслью структур.
2. Принцип бесконфликтности. Исключение конфликтов интересов субъектов и объектов управления.
3. Принцип баланса денежных потоков. Обеспечение взаимосвязи между источниками доходов и направлениями расходов.
Вряд ли кто-то сможет оспорить объективность этих основополагающих принципов. Но именно их нарушение лежит в основе нынешних конфликтов в сфере морского транспорта Украины. И они никогда не смогут быть урегулированы без осознания и реализации этих принципов.
Рычаги антирыночного воздействия
При рассмотрении путей реализации описанных выше принципов можно заметить, что в статье г-на Васькова рассматриваются именно следствия нарушения первого принципа эффективного управления – принципа простоты.
Прежде всего, из-за этого проистекают все негативные явления, от которых страдают государственные порты. Невозможно эффективно управлять де-факто рыночной отраслью (и конкретно ее государственным сектором) через различные многоярусные надстройки. Любая дополнительная структура – это не только бюрократическая надстройка, требующая денег на свое содержание, но и дополнительный буфер, искажающий управленческие команды.
Изучение двух других принципов системы управления приводит нас к краеугольным отличиям между государственными портами и частными терминалами, причем именно тем отличиям, которые лежали в основе прошлогодних конфликтов и которые, по понятным причинам, руководители государственных предприятий предпочитают не замечать.
Первое отличие, проистекающее из нарушения принципа бесконфликтности, состоит в том, что государственные порты совмещают в себе коммерческие и регуляторные функции. Это, безусловно, весьма удобно для руководителей государственных портов, но наносит существенный вред отрасли, поскольку дает в руки руководителей государственных портов рычаги антирыночного воздействия на подконтрольные им де-факто частные терминалы. Это самый ключевой момент, требующий реформирования, поскольку создает прямые условия для коррупции, которые в интересах отрасли должны быть полностью исключены.
Что любопытно: именно коррупцию называют крупнейшей проблемой отрасли руководители как государственных, так и частных предприятий, хотя наверняка имеют в виду разные ее аспекты. Поэтому функции регулирования должны быть отделены как от портов (выделены в службу капитана порта), так и от Минтранссвязи, поскольку это создает конфликт с его регуляторной деятельностью в отношении частных предприятий.
Государственные же стивидорные компании, которыми станут порты после выделения их из служб капитана порта (морских администраций), должны подчиняться ФГИ или быть корпоратизированы, но не находиться в прямом отраслевом управлении – все его «прелести» были прекрасно описаны в статье Юрия Васькова.
Так же необходимо поступить и с другими источниками конфликта – акваториями. Ничто не мешает осуществлять вопросы контроля над ними науровне областных государственных администраций, которым, как минимум, гораздо проще найти специалистов по этим вопросам, чем Минтранссвязи в Киеве.
Надо признать: не может Министерство транспорта и связи нормально регулировать деятельность частных терминалов, если оно прямо заинтересовано в благополучии государственных портов, их финансовых потоках, в назначении руководителей, в чем оно принимает прямое участие.
Точно так же не может и никогда не сможет государственный порт с регулируемыми им же частными терминалами. Исключения подтверждают правило: такой «бесконфликтный» порт отрасли , как Одесский, не имеет конфликтов именно потому, что почти всю стивидорную деятельность на своей территории передал в частные руки.
Баланс денежных интересов
Предпосылкой к нарушению принципа баланса денежных потоков является тот факт, что доходная база частных и государственных стивидорных компаний (которыми являются порты) разная. Если доходы частных компаний зависят исключительно от переваленных ими самими тонн, то у государственных стивидоров есть и иные источники поступлений, совершенно независящие от «своих тонн». К ним относятся обязательные портовые и другие сборы, взимаемые за использование созданной государством и даже другими частными компаниями инфраструктуры. Более того, как показывает практика, госпорт может вообще не осуществлять перевалку грузов силами своих докеров и при этом неплохо себя чувствовать, живя на портовые сборы и платежи частных стивидоров, использующих «его», а на самом деле – государственные причалы.
Такое «расширение базы доходов» само по себе не является чем-то предосудительным или антирыночным. Проблема возникает, когда нарушается описанный ранее принцип – затраты в строительство инфраструктуры не компенсируются, а доходы, которые должны идти на восстановление и расширение такой инфраструктуры, идут на какие-то иные цели, зачастую нарушающие принципы рыночной экономики.
С точки зрения нормальной экономики, конкуренцию между предприятиями различных форм собственности нельзя не приветствовать. Она должна объективно выявить лучшего. И если государственные стивидоры не могут списать кран, а частники могут – это несправедливо. Но точно так же несправедливо, если частный оператор строит акваторию, причал, а деньги за портовые сборы за их использование получает государственный порт, причем тратит эти средства для достижения своих конкурентных целей. В этом случае страдает весь морской транспорт страны: у частников пропадает стимул инвестировать, а государственный порт получает «нетрудовые» доходы, что развращает экономически.
Таким образом, сборы, взимаемые за использование общегосударственной инфраструктуры (подходных каналов, акваторий, навигационной обстановки), должны расходоваться на улучшение именно этой инфраструктуры, а не на строительство коммерческих объектов – причалов и терминалов, и уж тем более не проедаться государственными портами по своему усмотрению. С другой стороны, затраты, которые были понесены на создание такой инфраструктуры, должны компенсироваться инвесторам именно за счет таких сборов.
Очевидно, что для изменения любой системы нужны лица, заинтересованные в таком изменении, а также в преодолении сопротивления тех, кто в нем не заинтересован.
Естественный вопрос
Давайте посмотрим на тему обсуждения чуть шире, более того, сформулируем один из ключевых ее вопросов в достаточно крамольном виде: в чем вообще разница для государства между государственными и частными стивидорами? И логически продолжим его – в чем разница между ними для государственного чиновника? Уверен, что дальнейшее чтение не доставит удовольствия некоторым читателям журнала, но правда не обязана быть приятной.
Итак, государственный стивидор – это коммерческое предприятие, бесплатно получившее от государствасуществовавшие стивидорные мощности и созданную ранее государством портовую инфраструктуру и получающее доходы от их использования как самостоятельно, так и сторонними организациями.
Частный стивидор – это коммерческое предприятие, приобретшее на платной основе существовавшие или самостоятельно созданные новые стивидорные мощности и инфраструктуру и получающее доходы от их самостоятельного использования.
Таким образом, для государства разница в том, что на момент образования частная компания обязана создать нечто новое или заплатить за использование старого. Государственный же стивидор на момент своего появления в экономике самостоятельно не создал ничего – он все получил бесплатно от того же государства. Невозможно объяснить экономически , почему частная стивидорная компания , используя государственный причал, платит за его использование в госбюджет, а государственная стивидорная компания, эксплуатируя такой же причал, не платит ничего.
Но, возможно, столь льготные условия для государственного стивидора компенсируются более жесткими, чем у частного предприятия, финансовыми условиями его функционирования? Действительно, госпредприятия должны выплачивать дивиденды государству. Они определяются ежегодным Законом о госбюджете, в прошлом году это было 15% прибыли.
Можно ли считать 15% прибыли адекватной платой за бесплатную эксплуатацию госимущества, причем с гарантированными сторонними источниками получения доходов? Особенно с учетом того, что прибыль, как разница между доходами и расходами, есть управляемый показатель. Для ответа на этот вопрос обратимся к цифрам. Например, в процессе широкого освещения рекордных финансовых показателей украинских портов в прошлом году, всплыли следующие данные.
Порт Скадовск. В 2009 году доход составил16,53 млн. грн, прибыль 54 тыс. (!) грн. Соответственно, 15% от нее будут платежом в 8,1 тыс. грн. Не густо для государства, а ведь порт за год переработал 735 тыс. тонн. Т.е. дополнительная прибыль от передачи государственному стивидору созданных ранее мощностей составила 1,1 копейки с каждой тонны.
Обратимся к более крупному порту, лидеру отрасли по многим показателям – порту Южный. В 2009 году, по данным «Национального морского рейтинга», он получил фантастическую прибыль в размере 557,9 миллиона гривен. Сколько же дополнительных доходов с этой суммы получит государство? Не более 83,7 миллиона гривен, что с учетом заявленного грузооборота порта в 21,7 млн.т. составляет примерно 3,9 грн. за тонну. Да, это в 350 раз больше, чем у Скадовска, но много ли это для страны, передавшему в управление государственному стивидору активы на сумму в несколько миллиардов долларов?
Сразу оговоримся, что все прочие налоги и отчисления государственные и частные стивидоры платят в абсолютно одинаковом порядке, т.е. с точки зрения госбюджета в этом между ними разницы нет. Единственная разница для государства, оправдывающая исходно бесплатную передачу имущества, - именно в этих деньгах. Хотя следует напомнить, что и учредители частных компаний аналогичным образом извлекают дивиденды из своих предприятий, поэтому принципиального экономического неравенства в этом вопросе также нет.
Оправдана ли и эффективна ли подобная организация управления собственными стивидорными активами с точки зрения государства? Ответ очевиден.
Итак, государственные порты все же принципиально отличаются от своих частных коллег, и эти отличия находятся в следующих ключевых сферах:
- государственные порты бесплатно получили государственное имущество в пользование и так же бесплатно используют его многие годы;
- государственные порты имеют возможность зачислять в собственные доходы портовые сборы, т. е. фактически жить на ренту от государственного имущества;
- государственные порты имеют возможность использовать а конкурентной борьбе предоставленные им государством регуляторные функции.
Несложно заметить, что подобные достоинства могут с лихвой компенсировать недостатки системы государственного управления государственными портами, изложенные в исходной статье.
Обратимся к другому вопросу: в чем разница между государственным и частным стивидором для государственного чиновника? Тут ответ еще более очевиден. Любое предприятие, контролирующее финансовые потоки, теоретически интересно для чиновника. Но практически интересно лишь то, на руководство и работу которого чиновник может повлиять, - начиная с назначения его руководителя и заканчивая согласованием мелких и крупных вопросов.
Поскольку на частное предприятие, по крайней мере, сходу влиять не получается, именно государственные предприятия, а конкретно госпорты становятся основной мишенью для применения бурной энергии чиновников, именно за контроль над ними идут упорные сражения в правительственных и политических коридорах.
Кому выгодно?
Кто же может захотеть внедрить те принципы, которые абсолютно необходимы для успешной работы стивидорной отрасли в Украине? Прежде давайте предположим, что может произойти в результате осуществления такой портовой реформы, которая бы воплотила описанные нами принципы:
- уничтожение или кардинальное сокращение коррупционных связей в треугольнике частные стивидоры – госпорты – органы исполнительной власти;
- приоритизация государственных ресурсов;
- реальное снятие барьеров на пути частных инвестиций в отрасль, использование потенциала частных инвесторов, создание новых терминалов и целых портов;
- реальное уравнение государственных и частных стивидоров с точки зрения структуры управления;
- рост пропускной способности украинской транспортной системы, привлечение дополнительных грузопотоков;
- рост капитализации государственных и частных стивидорных компаний, причем в разы.
Кому это может быть нужно? Вопрос риторический.
Точно известно, это не нужно тому описанному ранее абстрактному госчиновнику, поскольку он будет чужим на этом празднике жизни. Хочется, чтобы это оказалось политически и экономически необходимым президенту страны и правительству, если они захотят ликвидировать источники коррупции и действительно преобразовать отрасль.
Безусловно, такие реформы поддержат честные компании частного сектора, и должны поддержать здравомыслящие руководители государственных портов, понимающие, что иной путь приведет их предприятия в никуда - те самые «абстрактные госчиновники» высосут из их предприятий все, а потом сбросят проблемы на плечи этих самых руководителей и государства.
Я вполне допускаю, что не все эти принципы и тем более пути их реализации понравятся всем в равной степени, наверняка каждый предпочел бы видеть их частичную реализацию, в максимальной степени усилив собственную позицию в ущерб позиции конкурента, да еще и сохранив какой-то рычаг админресурса. Однако на страницах ведущего отраслевого издания необходимо обсуждать вопросы исключительно в интересах отрасли в целом, вкладом во что, я надеюсь, и послужит данный материал.