19:2401.06.2010г.
Примеряя последнюю редакцию проекта закона «О морских портах Украины» к задаче создания благоприятного инвестиционного климата в морской отрасли, вынужден сказать, что конструктивное обсуждение этого документа крайне затруднительно всего лишь из-за одной заложенной в его дух и букву идеи. Речь идет о месте и роли предполагаемой авторами в качестве «хозяина» порта государственной администрации.
Согласно проекту закона, государственная администрация – это государственное унитарное коммерческое предприятие, которое создается в том числе и для осуществления хозяйственной деятельности. Причем эта хозяйственная деятельность не ограничивается эффективным контролем сохранности переданного в аренду или концессию госимущества. Так, ст.26 прямо говорит о том, что на территории и акватории порта силами государственной администрации осуществляется погрузка и разгрузка судов, железнодорожных вагонов, автотележек и других транспортных средств, а также другие грузовые операции, присущие портовым операторам и грузовым терминалам. Это подтверждается и ст.29, согласно которой плата за выполнение погрузочно-разгрузочных операций взимается в том числе и государственной администрацией.
Как же, спрашивается, орган, имеющий право осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, как портовый оператор, может устанавливать своим коллегам правила игры и даже распределять портовые сборы и назначать тарифы на ПРР?
А эти функции четко прописаны в ст.26 и 28 проекта закона.
Подобная идея оставляет без разрешения сегодняшнюю проблему в портах, где стивидорную деятельность, помимо самого порта – государственного предприятия – осуществляют и портовые операторы негосударственной формы собственности. И опять возникают условия, при которых действенным способом давления на конкурентов является административная функция по регулированию тарифов и применению норм безопасности мореходства.
Получается, что в красивой обертке, состоящей из новых слов «государственная администрация», «морская администрация» и других, при якобы разделении функций в портах на государственную административную и хозяйственную у государственной части все же остается элемент монополизма на ряд предпринимательских функций в морском бизнесе.
Теперь о собственности и земле. Никто до сих пор не объяснил, почему для промышленного и сельскохозяйственного производства могут отводиться земли, а для морской транспортной деятельности – нет.
Земельное законодательство является более всеобъемлющим для жизни общества, чем морское (при всем уважении к родному делу). Оно определяет фундаментальные основы прав и свобод граждан, выходящие из Конституции нашего государства. И в этом случае, с точки зрения права, включение понятия «земель водного фонда» в понятие «акватории», на мой взгляд, является нонсенсом.
Писать в одной и той же статье КТМ, что акватория – это водный объект или его участок, ограниченный природными естественными или условными границами, и в этой же ст.127, что акватория морского порта – это часть водного объекта, включающая земли водного фонда, а потом переносить эту норму в закон «О морских портах», по крайней мере, алогично и неправомерно. Не может быть земля частью водного объекта!
А вот о том, что акватория порта – это гидротехническое сооружение, в проекте закона не упоминается, и вообще, в части, касающейся гидротехнических сооружений, какая-то путаница. Не совсем понятен вообще смысл обновления терминологии. Ведь термины и определения во всем разнообразии были разработаны ГП «ЧерноморНИИпроект» по заданию Государственного департамента морского и речного транспорта в прошлом, 2009 году. Все они были согласованы с морскими портами, Регистром судоходства, Госфлотинспекцией, они же использованы в уже действующих правилах технического надзора Регистра судоходства Украины.
Вряд ли в общем понятии «гидротехнические сооружения» (ст.1) имеет смысл включать их подробное перечисление. Во-первых, на самом деле этот перечень намного шире, во-вторых, само понятие «гидротехнические сооружения» применяется и в других отраслях народного хозяйства (энергетика, мелиорация, строительство, сельское хозяйство и др.).
Вместе с тем в формулировках много лишнего. И так ясно, что гидротехнические сооружения построены и приобретены в соответствии с законодательством (понятие «морской терминал»), а оградительные гидротехнические сооружения являются гидротехническими сооружениями. Кстати, набережная – это разновидность причального сооружения, а не оградительного. Вообще, на мой взгляд, не следует перегружать закон подробностями и уточнениями, для этого есть соответствующие государственные строительные, ведомственные нормы, ГОСТы и т.п.
В то же время такие понятия, как «причал», развернуты не полно и не точно. Например, ясно, что судно под погрузочно-разгрузочными работами находится на стоянке, но ведь есть еще отстой судов, проведение навигационного ремонта и др.
А вот что является принципиальным, так это то, что не может орган центральной исполнительной власти «определять технические параметры» какого бы то ни было объекта, в том числе и причала, что всегда было прерогативой проектной организации. А вообще каждое гидротехническое сооружение определенной конструкции должно иметь формулу расчета своих параметров, но опять же, это не норма закона, а категория нормативно-технической документации.
Точно так же непонятен статус центрального органа исполнительной власти, как контрольной и надзорной организации в части, касающейся технического состояния гидротехнических сооружений и других объектов (ст.8). Для этого есть специальные органы контроля и надзора. Ведь сколько раз писалось о необходимости отделения этих функций от функций управления! Хорош был бы, например, Госстрой (Министерство регионального развития и строительства), если бы самолично контролировал строительство каждого здания и сооружения в стране.
Давно назрел вопрос о статусе генерального плана развития порта (ст.8). Безусловно, государство должно контролировать развитие своих территорий, но важны критерии выдачи разрешений на строительство. Их ведомственность в рыночных условиях должна ограничиваться двумя критериями: первое – безопасность во всех ее проявлениях, в данном случае морская, промышленная, пожарная, экологическая безопасность судоходства; второе – целевое назначение строительства: на землях морского порта должно осуществляться преимущественно строительство транспортных объектов. Все остальное – специализация, технологические особенности, экономика – ни в коей мере не должно быть предметом рассмотрения отраслевым органом центральной исполнительной власти. У органа исполнительной власти и без этого достаточно своих забот, среди которых главное – определение отраслевой политики и обеспечение равенства всех субъектов разных форм собственности на рынке морских транспортных услуг.
Вернемся к вопросам собственности и земельного устройства. Мало того, что непонятно, почему акваторию и территорию порта нельзя отчуждать, приватизировать или хотя бы отводить, согласно Земельному кодексу, не ясно еще, как можно законодательно закрепить эту норму при абсолютно не развитом законодательстве о концессии? В статье «Три источника благоприятного инвестиционного климата в морской отрасли» (журнал «Порты Украины» №92 за декабрь 2009 года) я уже упоминал, что не создан согласно уже изданному закону «О концессии» закон «О концессии на морском транспорте», учитывающий специфику морской отрасли. Не выписан типовой договор о передаче объектов в концессию, не разработана методика расчета концессионных плат.
В этой ситуации поспешное принятие закона «О морских портах» в таком виде просто прекратит любое строительство в портах и вообще на побережье, которое осуществляется за счет частных инвестиций, что прямо противоречит курсу развития экономики Украины, который объявил президент нашего государства.
Предлагаемый в ст.13 проекта закона источник финансирования компенсационных платежей за дноуглубление, производимое частным морским терминалом или портовым оператором, в виде портовых сборов неоспорим, но тогда должен присутствовать критерий распределения этих средств между инвесторами. Именно поэтому я считаю, что вместо весьма расплывчатого понятия «акватория, смежная с причалом», присутствующая в последнем абзаце ст.13, нужно было бы ввести понятие «операционная акватория». И не в законе «О морских портах», а в Кодексе торгового мореплавания, который по своей значимости является, как и любой другой Кодекс, приоритетным нормативным актом.
Необходимо хорошо подумать об отношении расхода на дноуглубление акваторий, в отличие от работ по поддержанию глубин на валовые затраты. С одной стороны, мы получаем налоговую льготу, а с другой – искажаем финансовый результат и лишаемся возможности начислять амортизацию с учетом стоимости такого важного гидротехнического сооружения, как акватория порта, то есть остаемся без источника ее развития.
Из ст.14 не ясно, что может происходить с имуществом, которое входит в состав инфраструктуры порта, , но не входит в состав его специализированного комплекса. В России подобная категория называется «суперструктура», и она может отчуждаться, сдаваться в аренду, концессию.
Казалось бы, естественной является норма, указанная в ст.14, касающаяся невозможности обращения взысканий по обязательствам государственной администрации на имущество ее специализированного комплекса. Но с другой стороны, государственная администрация порта отвечает за организацию безопасности мореплавания в порту. Учитывая, что по нашему законодательству «государство не отвечает по обязательствам предприятия» и наоборот, неплохо было бы обозначить, как будут компенсироваться убытки в случае возникновения аварийных случаев и других происшествий, связанных с материальными потерями клиентуры государственных администраций.
Последний абзац ст.14 о запрете постановки к причалу судов при отсутствии урегулированных взаимных материальных претензий переписан явно из какой-то частной ситуации, сложившейся однажды. В нашей стране действует Хозяйственный кодекс, задачей которого является регулирование правоотношений, возникающих вследствие хозяйственной деятельности.
Понятие Генерального плана развития порта присутствует в ряде статей проекта, но основное внимание ему уделено в ст. 15. Очень важно, чтобы этот документ был не догмой, как это выглядит в проекте закона, а мобильным, оперативно- регулирующим на рыночную ситуацию ориентиром для государства и инвесторов.
В проекте закона есть целый раздел «Портовая деятельность», но в ст.1 «Определение терминов» не указано, что это такое и чем же она все-таки отличается от промышленной, сельскохозяйственной и др.
В ст.19 важно для инвестора было бы понять, что среди основных функций государственной администрации порта «эффективное использование государственного имущества в порту», прежде всего, касается специализированного имущественного комплекса, а в отношении остального имущества достаточно «контроля за сохранностью и эффективным его использованием», иначе опять намек на возможность самостоятельно осуществлять ПРР силами государственной администрации.
Опыт последних лет показал необходимость пересмотра такого понятия, как «обязательное постановление по порту» с приходом в нашу жизнь частных портовых операторов. Его структура должна быть стандартизирована, четко должны быть расписаны пункты, обязательные для всех участников транспортного процесса и для каждого из них в отдельности. Поскольку сегодня уже существует эталон паспорта причала, эталон паспорта канала, неплохо было бы разработать и эталон обязательного постановления по порту. Вероятно, только после такой детальной проработки этого важнейшего документа будет возможно включить его в законодательную форму.
Большинство статей проекта исходит из неправильной идеологии, исповедующей повсеместный государственный контроль деятельности портовых операторов с сохранением за государством, а считайте, что и за чиновниками, права на монополию. Это в полной мере касается и ст.28, относящейся к портовым сборам, и особенно ст. 29, посвященной ценам и тарифам, годе «свободные цены и тарифы на услуги и работы», которые производятся в порту, устанавливаются в том числе государственной администрацией, что естественно нивелирует понятие «свободные».
Вся корректировка Кодекса торгового мореплавания и других законодательных актов, исходя из данного проекта, ставит, на мой взгляд, в данном случае законотворческий процесс с ног на голову. Сегодня существует много предложений по коренному изменению как духа, так и буквы Кодекса торгового мореплавания, который не только и не столько связан с деятельностью портов, сколько с основным предназначением Кодекса – торговым судоходством, где сегодня существует много проблем.
Так не стоит ли срочно создать комплексную рабочую группу из ведущих научных учреждений и отдельных специалистов и сделать полезную работу, пересмотрев в целом подходы к морской деятельности, узаконить их и параллельно обновить всю нормативно-техническую документацию и терминологию? Сделать это можно в течение 2010 года.
Ассоциация «Союз портовых операторов» основной своей целью видит реформирование морского законодательства, моделирование благоприятного инвестиционного климата в Украине, и именно поэтому мы призываем всех специалистов, чиновников, научных деятелей к объединению и эффективному сотрудничеству для преображения нашего государства в экономически развитую сильную морскую державу!