10:0614.10.2009г.
В июле 2009 года состоялся круглый стол по проблемам государственно-частного партнерства. Инициаторами его проведения стали профильные комитеты ассоциации "Укрпорт" — комитет правовой поддержки и комитет по взаимодействию с другими видами транспорта. Предлагаем вниманию читателей высказанные мнения участников.
Диктует ведомство
Участники встречи согласились с тем, что сегодня отсутствует понятная и взвешенная политика взаимодействия предприятий различных форм собственности, работающих на территории и в акватории портов. Это не позволяет рассчитывать на эффективность работы морской отрасли. Более того, в последнее время ряд неверных административных шагов привел к разрушению созданных и успешно действующих форм сотрудничества. В частности, по признанию представителей портов, министерство заставило и продолжает заставлять их расторгать договоры о совместной деятельности с частными стивидорами.
Некоторые договоры, говорит начальник договорно-правовой службы Ильичевского МТП Александр Кравцов, разрываются революционно, когда находятся нарушения со стороны партнеров. В большинстве случаев в этом прекращении сотрудничества нет необходимости. Все осуществляется под давлением министерства.
Государственные порты сегодня также не чувствуют поддержки государства, они такие же участники игры, как и частные предприятия. И правила этой игры определяет ведомство. Не видно движения государства в сторону упрощения ситуации и бесконфликтного решения возникающих проблем. Причем конфликты создаются на пустом месте. Сначала дается разрешение, потом забирается. Вчера это можно, сегодня это нельзя.
В отсутствии министра транспорта и связи процедура расторжения договоров с частными структурами продолжается. Никто не отменял протокольных решений правительства и отдельных поручений Минтранссвязи. С точки зрения закона эти документы не выдерживают критики, так как форма совместной деятельности официально существует и законодательно закреплена. Однако в силу проблем с какими-то компаниями их обобщили и поставили форму СД вне закона. Это абсолютно необоснованно.
На взгляд А. Кравцова, отменив СД, министерство должно было предложить взамен другие формы сотрудничества. Пусть это будет концессия, например. Она при законодательной доработке могла бы стать очень интересной формой. К сожалению, сейчас она трудно применима и для инвесторов, и для портов.
На тот факт, что порт как субъект хозяйствования постепенно лишают прежних полномочий, также обратил внимание советник ассоциации "Укрпорт" Арнольд Нырко. Если раньше, к примеру, порт мог сам заключать с частной компанией договор о совместной деятельности, то теперь порт это может делать только с разрешения министра. Создание госадминистрации, закон о портах, который предлагает всю стивидорную работу передать частникам, и другие предпринимаемые шаги в сторону реформы направлены на уничтожение государственного порта как субъекта хозяйственной деятельности. Это недопустимо!
Мы все говорим о несовершенной правовой базе, но ведь извращение законов продолжается, и это усугубляет ситуацию, говорит А. Нырко. Так, министр требует запретить договоры о СД.
Стратегия развития морских портов до 2015 года тоже довольно странный документ. Он дважды рассматривался и дважды переутверждался Кабмином, что говорит о его невысоком качестве.
В проекте Закона о портах, который рекомендует группа депутатов к принятию во втором чтении, но который снят с рассмотрения, вообще непонятно, о каком порте идет речь. Там под морским портом понимается транспортно-производственный комплекс, расположенный на отведенной территории и акватории. Это так называемое географическое понятие без указания и ссылки на организационно-правовую форму управления, без указания и ссылки на форму собственности. По сути дела, речь идет о частном порте. Но это противоречит действующему законодательству.
На сегодняшний день в статьях Хозяйственного кодекса Украины написано, что государственное коммерческое предприятие (а к таковым относится порт) — это субъект предпринимательской деятельности, действующий на принципах предпринимательства и предусматривающий конкуренцию. Сейчас на территории каждого порта действуют десятки коммерческих структур, конкурирующих между собой и конкурирующих с портом. Конкуренция есть, в ходе ее, конечно, возникают проблемы, конфликты. Их надо решать. По мнению юриста, подход к проблеме обеспечения конкуренции в портах не должен носить императивного характера и превращаться в попытки вытолкнуть за борт государственные порты как субъекты предпринимательства в сфере оказания услуг.
Плохой мир выгоднее раздоров
Как портовик с 35-летним стажем директор компании "Укртрансконтейнер" Валентин Варваренко с болью говорил о том, что сегодня происходит с отраслью. Было время, когда на территории Украины находились лучшие в СССР порты, пароходства, внедрялись передовые технологии и т.д. После 18 лет независимости Украины надо признать честно: состояние портов и управление ими оказалось самым низким среди портов постсоветского пространства. Мы до сих пор не можем выработать концепцию развития портов, потому что страна до сих пор не ответила на главный вопрос — зачем ей порты? Во всех странах они существуют для того, чтобы удовлетворять нужды народного хозяйства, сокращать время прохождения экспорта или импорта, повышать тем самым конкурентоспособность экономики страны. Для Украины, с ее идеальным для транзита географическим положением, порты могут выполнять дополнительную задачу. Только на транзите, считает В. Варваренко, мы могли бы зарабатывать столько, сколько Россия — на нефти. Но Украина не только не осознала, каким колоссальным ресурсом она обладает — нет понимания, что с развалом инфраструктуры портов неминуем провал в экономике. А ситуация уже критическая.
Как поспевать за прогрессом, если у государства нет средств? Ответ давно дало мировое сообщество — портовую инфраструктуру инвестирует частный капитал, терминалами управляют частные операторы. А мы до сих пор разводим дискуссии, придумываем новые формы, правила, в то время как жизнь расставила все точки над 1. В самом успешном, Одесском порту стивидорная деятельность практически полностью в руках частных операторов.
Ильичевский МТП шесть лет бьется, чтобы получить кредит от ЕБРР на 25 млн евро для одного терминала. А сколько надо этому порту, чтобы наверстать отставание, реконструировать причалы, приобрести современное оборудование? Больше 1 млрд долларов! Порт никогда не сможет вложить такие средства, если не будет привлекать инвесторов. Частная стивидорная деятельность позволила ЕС создать избыточные пропускные мощности, что делает высоким уровень конкуренции, а, следовательно, оптимизирует цены на рынке, улучшает качество услуг.
Украина нуждается в консолидации капитала и сил. Но все делается наоборот. Сегодня фактически уничтожаются успешно работающие частные стивидоры как конкуренты государственным портам. В итоге выигрывает Констанца. Шансы нашего главного конкурента на Черном море резко возросли после остановки лучшего контейнерного терминала в Украине — "Укртрансконтейнер" в Ильичевском МТП. На контейнерных терминалах Констанцы, в которые вложено за последние годы 500 млн долларов, — избыток пропускных мощностей. "УТК" вложил в контейнерный терминал 61 млн долларов и готов инвестировать в дальнейшее развитие остальную сумму согласно договору. Но предприятие пытаются уничтожить.
Уверен, говорит В. Варваренко, когда-нибудь опыт компании "ТИС", построившей лучший морской терминал в стране, войдет в учебники для портовиков. Но и эта деятельность во благо морской отрасли страны не приветствуется министерством. Государство же молчит. Что происходит в стране?
Что касается идеи министерства внедрить концессию с обязательными условиями: построй причал и отдай государству, а потом мы тебе разрешим его эксплуатировать, то она, на мой взгляд, на данный момент не приемлема. Для инвестора такие условия означают, как минимум, удвоение затрат. Нам же, напротив, надо на данном этапе облегчить условия его работы, чтобы привлечь большие капиталы в портовую инфраструктуру.
Строительство причалов должно взять на себя государство, если хочет, чтобы они принадлежали ему. Для выполнения этой задачи идеально подходит идея создания "Укрморпорта". Надо централизованно аккумулировать полученные портовые сборы и направлять их на развитие тех портов, которые государство посчитает "прорывными" для экономики в целом.
Конкуренция без правил?
На тот факт, что добросовестная конкуренция приносит достойные плоды, обратил внимание доцент Одесского национального морского университета Петр Матушев. Одной из основных задач государственной стратегии развития портов до 2015 года объявляется обеспечение участия в портовой деятельности субъектов хозяйствования всех форм собственности на принципах добросовестной конкуренции, сказал он. Однако в Украине положений, которые бы обязывали кого-либо обеспечить добросовестную конкуренцию, нет. К Такой опыт есть у Европы. Соответствующие положения записаны в директиве Европарламента по рыночному доступу к услугам порта. Согласно им государства — члены ЕС обязаны принять меры к обеспечению доступа на рынок поставщиков портовых услуг коммерческого характера. Есть требование, согласно которому выдается разрешение минимум двум независимым друг от друга операторам, которые занимаются перевалкой одной категории груза. Количество разрешений ничем не лимитировано.
Кроме того, если руководство порта хочет также заняться перевалкой этого груза, порт может принять участие в конкурсе на равных условиях. Но при этом его счета разделяются на коммерческую и некоммерческую деятельность. Также разрешено судам заниматься самообработкой.
Высокий уровень конкуренции способствует оптимизации тарифов, повышает качество услуг, увеличивает интенсивность обработки. С другой стороны, наши исследования показали, что самый высокий эффект перевалки достигается в том случае, когда одна стивидорная компания имеет в своем управлении не менее трех-четырех специализированных перегрузочных комплексов.
— Давайте при определении правил исходить из целей, — призвал собравшихся директор контейнерного терминала "ТИС" Андрей Кузьменко. — Что есть благо для экономики Украины? Ответ лежит на поверхности. Это максимальное количество грузов, идущих через ее территорию и перегружающихся через ее порты. Что хорошо для увеличения грузов? Создание новых пропускных мощностей. Следовательно, благо для Украины — любые действия, в результате которых в стране появляются новый порт, терминал, причал, а рядом с ними железнодорожная станция, автодорога и т.п. Все действия, которые тормозят это строительство и оснащение техникой, — это плохо.
Становится ясным, как вредоносны для экономики требования законсервировать инвестиционные проекты, рассуждения о стратегической роли портов, в связи с чем не могут управлять частные стивидоры и существовать частные причалы.
Исходя из названных целей, А.Кузьменко определил три основополагающих принципа государственно-частного партнерства.
Принцип бесконфликтности. Очевидно, что сочетание коммерческих и регулирующих функций на любом уровне (порт, министерство) уже содержит в себе конфликт. Если показатели работы министерства напрямую зависят от результатов деятельности порта, а рядом с портом — частный терминал, то министерство всегда будет делать все, чтобы загубить частника и перегнать его грузопотоки в свой порт. Пора разделить хозяйственные и регулирующие функции в портах и министерстве.
Принцип простоты. Известно, три управляющие структуры хуже, чем две, две — хуже, чем одна и т.д. Чем меньше управляющих органов будет вовлечено в управление, тем качественнее будет функционировать система. Многоярусные надстройки типа Минтранссвязи, департамент, инспекция, Укрморпорт и т.д. ни к чему хорошему не приводят. Если есть госимущество, то им должен управлять один орган. Кто им станет — министерство, ФГУ, местная власть — вопрос второй.
Принцип справедливости. Тот, кто зарабатывает деньги за предоставление услуг, тот и должен нести расходы, связанные с предоставлением услуг. И наоборот, тот, кто понес расходы за услуги, которые использует для получения доходов третье лицо, должен получить компенсацию. Этот принцип легко проиллюстрировать известным разбирательством между портом Южный и компанией "ТИС", связанным с проведением дноуглубления в акватории порта.
Если мы будем находиться в рамках этих принципов и иметь в виду цель, о которой говорилось вначале, считает А.Кузьменко, тогда сможем написать логично и понятно любые законы - и положения.
К сожалению, мы находимся в ситуации, когда государственные органы не желают упрощать систему управления, потому что тогда надо резко сократить бюрократический аппарат, не желают заниматься обеспечением справедливого распределения ресурсов. И главное, их не интересует цель — развивать экономику страны через развитие морской отрасли.
Вокруг старых граблей
— Все те проблемы, о которых с болью в душе говорили многие, я слышал последние 16 лет, — заметил главный экономист ИМТП Виктор Ильин. — Мы все эти годы долбили стену, пытаясь оставить за государством принятие государственно-правовых решений, а все остальное отдать на паритетных началах частнику, если частник ведет менеджмент более эффективно и выгодно по сравнению с государством. К огромному сожалению, мы ходим по кругу.
Сейчас опять обсуждаем правомочность опыта работы Одесского порта с частными стивидорными компаниями, который в свое время на коллегии Минтранссвязи был одобрен, а создание предприятий СД признано одной их удачных форм сотрудничества с частным капиталом. Вот говорится, что существуют интересы ведомства, на самом деле — это интересы отдельных лиц, возглавляющих ведомство.
По мнению В.Ильина, корни проблемы, которые мешают установить нормальное партнерство и привлечь инвестиции, лежат в катастрофически низкой кадровой политике. В СССР четко была выстроена система назначения начальников порта: учитывались стаж работы, образовательный ценз... В России один министр работает в течение нескольких лет, а у нас за это время седьмой министр сменился. С кого что-то спрашивать? Преемственности нет. У нас с каждым приходом нового министра начинается новая транспортная политика. В результате мы барахтаемся в одних и тех же проблемах. Нет ни кадровой политики, ни правового обеспечения деятельности инвесторов, ни нормативной базы. КТМ, безусловно, устарел и нуждается в коренной переработке. Проект закона о портах, разработке которого впору отмечать десятилетний юбилей, с точки зрения В. Ильина, легче выбросить, чем принимать. По крайней мере, те вопросы, которые интересуют порт, — поддержка его государством на законодательном уровне,— в проекте отсутствуют. Этот закон столь же бесполезный, как и принятый закон о транзите. Верховная Рада ежегодно принимает нулевую ставку по транзиту вместо того, чтобы раз и навсегда это положение ввести в закон.
В.Ильин также обратил внимание участников круглого стола на родившийся недавно закон Украины об общих основах государственно-частного партнерства. В нем заложены все те же проблемы, о которые спотыкаются портовики. Здесь все та же зарегулированность, все та же безумная власть государства над всем и вся, которая не позволяет сделать шаг влево, шаг вправо.
Вот только одна процитированная фраза из этого закона: «Право собственности на объекты, которые построены, достроены, перестроены и реконструированы в рамках государственно-частного партнерства, принадлежат государственному партнеру. Иными словами, порт договорится с частником, что тот инвестирует в инфраструктуру порта свои средства, а после реализации проекта порт тут же должен сказать частнику — спасибо за участие и до свидания, теперь все построенное за твои деньги мое.
И таких "гвоздей" в законе много, отметил В.Ильин. По его мнению, этот закон должен стать предметом пристального анализа и серьезного обсуждения в ассоциации. Еще есть возможность внести замечания при принятии закона во втором чтении.