13:3228.07.2010г.
Журнал "Транспорт" публикует статью Андрея Кузьменко, директора контейнерного терминала «ТИС», в качестве отклика на статью Юрия Васькова первого заместителя начальника Одесского морского торгового порта "Государственные порты Украины могут повторить печальную участь некогда успешных пароходств".
Статья Юрия Васькова, первого зам. начальника ОМТП, опубликованная в прошлом номере журнала «Порты Украины», в максимальной степени отражает взгляд руководителя государственного предприятия на сложившуюся в отрасли ситуацию.
Причем взгляд весьма профессиональный, что весьма редко встречается в последнее время среди отраслевых руководителей. И характеристика, данная г-ном Васьковым системе отраслевого управления государственными предприятиями действительно объективна и нелицеприятна. Действительно, и система тарифообразования, и система списания устаревшей техники, обновления основных фондов, согласования и подписания договоров аренды и других, которые действуют в отношении государственных портов, абсолютно устарели и не дают возможности этим портам развиваться. Это правда и такую систему управления морским транспортом (а мы прежде всего говорим о его стивидорном секторе) нужно менять.
Однако стивидорная отрасль Украины – это не только государственные порты. Обратимся к статистике 2009 г. – 45% всех грузов Украины, а это 74 миллиона тонн (!) переваливается частными терминалами. Соответственно, невозможно говорить о недостатках системы управления отраслью в целом, не услышав интересы половины ее участников.
Система управления предприятиями морской отрасли контролирует не только государственные, но и частные предприятия, причем если даже у государственных портов есть веские основания быть недовольными ее качеством, то что уж говорить о частных компаниях, нужды которых просто игнорируются со стороны государственных чиновников? В лучшем случаях о частниках вспоминают, когда нужно собрать дополнительные поступления в бюджет или оказать спонсорскую помощь, в худшем – их огульно обвиняют в «удушении» государственных портов и «рейдерстве». Однако оставим подобные моменты за рамками настоящего обсуждения.
Принципы успешного управления отраслью.
Какой должна быть система управления стивидорными предприятиями (и государственными, и частными) в нашей стране? Давайте определимся с принципиальными подходами, а затем представим пути их реализации.
Любая создаваемая система управления государственным имуществом, и управления отраслью экономики в целом (вне зависимости от степени ее либерализации и присутствия частного капитала), должна базироваться на трех основных принципах, нарушение которых приводит к системным конфликтам, разрушающим объект управления:
Принцип простоты. Сводится к минимизации управляющих отраслью структур.
Принцип бесконфликтности. Сводится к исключению конфликтов интересов субъектов и объектов управления.
Принцип баланса денежных потоков. Сводится к обеспечению взаимосвязи между источниками доходов и направлениями расходов.
Вряд ли кто-то сможет оспорить объективность этих основополагающих принципов. Но именно их нарушение лежит в основе текущих конфликтов в сфере морского транспорта Украины, которые никогда не смогут быть урегулированы без осознания и реализации этих принципов.
Практическая ситуация с применением принципов управления в стивидорной отрасли.
При рассмотрении путей реализации описанных выше принципов, мы можем сразу увидеть, что статья г-на Васькова фактически рассматривает именно следствия нарушения системой отраслевого управления первого рассмотренного нами принципа эффективного управления – принципа простоты.
Именно из этого и проистекают все негативные явления, от которых страдают государственные порты. Невозможно эффективно управлять де-факто рыночной отраслью (и конкретно ее государственным сектором) через многоярусные надстройки вроде – Минтранс-Департамент-Администрация и т.д. Любая дополнительная структура это не только бюрократическая надстройка, требующая денег на свое содержание, но и дополнительный буфер, искажающий управленческие команды по составу и синхронизации.
Рассмотрев же вопросы применения оставшихся двух принципов системы управления, мы приходим к краеугольным отличиям между государственными портами и частными терминалами, причем именно тем, которые и лежали в основе прошлогодних конфликтов, и которые по понятным причинам, руководители государственных предприятий предпочитают не замечать.
Первое отличие, проистекающее из нарушения принципа бесконфликтности, состоит в том, что государственные порты совмещают в себе коммерческие и регуляторные функции. Это, безусловно, весьма удобно для руководителей государственных портов, но наносит существенный вред отрасли, поскольку предоставляет руководителям государственных портов рычаги антирыночного воздействия на подконтрольные им де-факто частные терминалы. Это самый ключевой момент требующий реформирования, поскольку создает прямые и откровенные условия для коррупции, которые в интересах отрасли должны быть полностью исключены.
Что любопытно, именно коррупцию называют крупнейшей проблемой отрасли руководители как государственных, так и частных предприятий – хотя наверняка имеют в виду разные ее аспекты. Поэтому функции регулирования должны быть отделены как от портов – выделены в службу капитана порта, так и от Минтранса – который должен быть лишен права управления государственными портами, поскольку это вступает в конфликт с его регуляторной деятельностью в отношении частных предприятий. Государственные же стивидорные компании, которыми станут порты после выделения из них служб капитанов порта (морских администраций) должны подчиняться ФГИ или быть корпоратизированы, но не находиться в прямом отраслевом управлении – всего его прелести были прекрасно описаны в исходной статье.
Так же необходимо поступить и с другим источником конфликта – акваториями – нет никаких причин, по которым вопросы контроля за ними не могут быть осуществлены на уровне областных государственных администраций, которым как минимум гораздо проще найти специалистов по этим вопросам, чем Министерству транспорта в Киеве. Соответственно будет исключено лоббирование интересов государственных стивидоров со стороны Минтранса, от которого отрасль в целом только проигрывает.
Не может Минтранс честно регулировать частные терминалы, если он прямо заинтересован в благополучии государственных портов, их финансовых потоках и в назначении руководителей которых он принимает прямое участие. На уровень ниже та же проблема – не может и никогда не сможет государственный порт честно конкурировать с регулируемыми им же частными терминалами. Исключения подтверждают правило – единственный «бесконфликтный» порт отрасли – Одесский – не имеет конфликтов именно потому, что всю стивидорную деятельность на своей территории передал в частные руки.
Предпосылкой к нарушению принципа баланса денежных потоков, является тот факт, что доходная база частных и государственных стивидорных компаний (которыми на сегодня являются порты) – разная. Если доходы частных компаний зависят исключительно от переваленных ими самими тонн, то у государственных стивидоров есть и иные источники поступлений, которые от своих тонн могут вообще не зависеть. К таковым относятся обязательные портовые и другие сборы, взимаемые за использование созданной государством и даже другими частными компаниями инфраструктуры. Более того, как показывает практика, сегодняшний государственный порт может вообще не осуществлять перевалку грузов своими докерами, и вполне неплохо себя чувствовать, живя на портовые сборы и на платежи частных стивидоров, использующих «его», а на самом деле – государственные причалы.
Такое «расширение базы доходов» само по себе не является чем-то предосудительным или антирыночным. Проблема наступает тогда, когда нарушается описанный нами ранее принцип – затраты в строительство инфраструктуры не компенсируются, а доходы, которые должны идти на восстановление и расширение такой инфраструктуры, идут на какие-то иные цели, зачастую нарушающие принципы рыночной экономики.
С точки нормальной экономики конкуренцию между предприятиями различных форм собственности нельзя не приветствовать. Именно должна показать лучшего. И если государственные стивидоры не могут списать кран, в то время когда частники могут – это неправильно. Но точно так же неправильно, если частный оператор строит акваторию, причал, а деньги за портовые сборы от их работы начинает получать государственный порт, и тратить их на какие-то свои, зачастую конкурирующие с частником цели. В этом случае страдает весь морской транспорт страны – у частников пропадает стимул инвестировать, а государственный порт получает «нетрудовые» доходы, что развращает.
Таким образом, сборы взимаемые за использование общегосударственной инфраструктуры (подходных каналов, акваторий, навигационной обстановки) должны расходоваться именно на ее улучшение, а не на строительство коммерческих объектов – причалов и терминалов, и уж тем более не проедаться государственными портами по своему усмотрению. С другой стороны, затраты, которые были понесены на создание такой инфраструктуры – должны компенсироваться инвесторам именно за счет таких сборов. И если это не решается в рамках сегодняшней системы управления, значит нужно ее изменить – например направить их в отдельный целевой фонд. Как бы это ни было неприятно руководителям государственных стивидорных компаний.
Очевидно, что изменение любой системы потребует лиц, заинтересованных в таком изменении, а также преодоления сопротивления тех, кто в нем не заинтересован. Перед тем, как попытаться оценить перспективы такого изменения и участников этого процесса, нужно попытаться ответить на один естественный вопрос.
Естественный вопрос
Давайте посмотрим на тему обсуждения чуть шире, более того, сформулируем один из ключевых ее вопросов в достаточно крамольном виде – в чем вообще разница для государства между государственными и частными стивидорами? И логически продолжим его – в чем разница между ними для государственного чиновника? Уверен, что дальнейшее чтение не доставит удовольствия некоторым читателям журнала, но правда не обязана быть приятной.
Итак, государственный стивидор – это коммерческое предприятие, бесплатно получившее от государства существовавшие стивидорные мощности и созданную ранее государством портовую инфраструктуру, и получающее доходы от их использования как самостоятельно, так и сторонними организациями.
Частный стивидор – это коммерческое предприятие, приобретшее на платной основе существовавшие или самостоятельно создавшее новые стивидорные мощности и инфраструктуру и получающее доходы от их самостоятельного использования.
Таким образом, для государства разница в том, что на момент образования частная компания обязана создать нечто новое или заплатить за использование старого. Государственный же стивидор на момент своего появления в экономике самостоятельно не создал ничего – он все получил бесплатно от того же государства. Невозможно объяснить экономически, почему частная стивидорная компания, используя государственный причал, платит за его использование в госбюджет, а государственная стивидорная компания, эксплуатируя такой же причал, не платит ничего. К сожалению, принимая во внимание историю формирования нашего государства и отсутствие реформ в отрасли, это именно так, однако разница для государства очевидна.
Однако возможно, столь льготные условия образования государственного стивидора компенсируются более жесткими, чем у частного предприятия, финансовыми условиями его функционирования в дальнейшем? Действительно, государственные предприятия должны выплачивать дивиденды государству, которые определяются ежегодным Законом о госбюджете, в прошлом году это было 15% прибыли, закона на этот год пока нет. Можно ли считать 15% прибыли адекватной платой за бесплатно предоставленное в эксплуатацию государственное имущество, причем с гарантированными сторонними источниками получения доходов? Особенно с учетом того, что прибыль, как разница между доходами и расходами, есть весьма управляемым показателем.
Для ответа на этот вопрос обратимся к цифрам. Например, в процессе широкого освещения рекордных финансовых показателей украинских портов в прошлом году, всплыли следующие данные.
Порт Скадовск – при доходах в 2009 г. в размере 16,53 млн. гривен, прибыль составила 54 тысячи (!) гривен. Соответственно, 15% от нее будут платежом в размере 8 100 гривен. Согласимся, не густо для государства, а ведь порт за год переработал 735 тысяч тонн. Т.е. дополнительная прибыль от передачи государственному стивидору созданных им ранее мощностей составила 1,1 копейки с каждой тонны. Комментарии излишни.
Обратимся к более крупному порту, лидеру отрасли по многим показателям. Порт Южный в 2009 г. по данным «Национального морского Рейтинга» получил фантастическую прибыль в размере 557,9 миллионов гривен. Сколько же дополнительных доходов с этой суммы получит государство? Не более 83,7 миллионов гривен, что с учетом заявленного грузооборота порта в 21,7 млн.т. составляет примерно 3,9 грн. за тонну. Да, это в 350 раз больше, чем у Скадовска, но много ли это для страны, передавшей в управление государственному стивидору активы на сумму в несколько миллиардов долларов?
Сразу оговоримся, что все прочие налоги и отчисления и государственные, и частные стивидоры, платят в абсолютно одинаковом порядке, т.е. с точки зрения госбюджета в этом между ними разницы нет. Единственная разница для государства, оправдывающая исходно бесплатную передачу имущества – именно в этих дивидендах. Которые, после проведенного нами анализа, вряд ли можно счесть достаточными.
Причем следует напомнить, что учредители частных компаний аналогичным образом извлекают дивиденды из своих предприятий, поэтому принципиального экономического неравенства в этом вопросе так же нет.
Резюме по вопросу неравенства
Итак, государственные порты все же принципиально отличаются от своих частных коллег, и эти отличия находятся в следующих ключевых сферах:
- государственные порты бесплатно получили государственное имущество в пользование и так же бесплатно используют его многие годы;
- государственные порты имеют возможность зачислять в собственные доходы портовые сборы, т.е. фактически жить на ренту от государственного имущества;
- государственные порты имеют возможность использовать в конкурентной борьбе предоставленные им государством регулятивные функции.
Несложно заметить, что подобные достоинства могут с лихвой компенсировать недостатки системы государственного управления государственными портами, изложенные в исходной статье.
Однако оправдана ли и эффективна ли подобная организация управления собственными стивидорными активами с точки зрения государства, а не с точки зрения государственного порта? Ответ очевиден – безусловно нет.
Примечательно, что в жуткой финансовой ситуации конца 2009 года, правительство Тимошенко по настоятельному требованию МВФ попыталось извлечь дополнительные деньги в качестве дивидендов из государственных портов, однако потерпело в этом неудачу. Рычаги влияния руководителей предприятий и связанных с ними чиновников оказались сильнее полномочий собственника-государства, влияния премьер-министра и бюджетной катастрофы.
Обратимся ко второму заданному нами вопросу – в чем разница между государственным и частным стивидором для государственного чиновника? Тут ответ еще более очевиден. Любое предприятие, контролирующее финансовые потоки, теоретически интересно для чиновника. Но практически интересно лишь то предприятие, на руководство и работу которого чиновник может повлиять – начиная с назначения его руководителя и заканчивая согласованием мелких и крупных вопросов. Поскольку на частное предприятие, по крайней мере с ходу, влиять не получается, именно государственные предприятия, а конкретно государственные порты становятся основной мишенью для применения бурной энергии чиновников, именно за контроль над ними идут упорные сражения в правительственных и политических коридорах.
Кому выгодно?
Кто же может захотеть осуществлять те принципы, которые абсолютно необходимы для успешной работы стивидорной отрасли в Украине? Для ответа давайте предположим, что может произойти в результате осуществления такой портовой реформы, которая бы воплотила описанные нами принципы:
- уничтожение или кардинальное сокращение коррупционных связей в треугольнике «частные стивидоры-государственные порты-органы исполнительной власти»;
- экономия государственных ресурсов, которые можно нацелить на более приоритетные для страны проекты;
- реальное снятие барьеров на пути частных инвестиций в отрасль, использование потенциала частных инвесторов, создание новых терминалов и целых портов;
- реальное уравнение государственных и частных стивидоров с точки зрения структуры управления;
- рост пропускной способности украинской транспортной системы, привлечение дополнительных грузопотоков;
- рост капитализации государственных и частных стивидорных компаний, причем в разы.
Кому это может быть нужно? Вопрос риторический.
Точно не тому абстрактному госчиновнику, описанному мною ранее, поскольку он будет чужим на этом празднике жизни. Однако хотелось бы, чтобы это оказалось политически и экономически необходимым Президенту и правительству, если они когда-либо захотят ликвидировать источники коррупции и действительно преобразовать отрасль. Безусловно, такие реформы поддержат честные компании частного сектора и должны поддержать здравомыслящие руководители государственных портов, понимающие, что иной путь приведет их предприятия в никуда – те самые «абстрактные госчиновники» высосут из предприятий все, а потом сбросят проблемы на плечи этих самых руководителей и государства.
Я вполне допускаю, что не все эти принципы и тем более пути их реализации понравятся всем в равной степени – наверняка каждый предпочел бы видеть их выборочную реализацию, в максимальной степени усилив собственную позицию в ущерб позиции конкурента, да еще и сохранив какой-то рычаг админресурса. Однако на страницах ведущего отраслевого издания необходимо обсуждать вопросы исключительно в интересах отрасли в целом, вкладом во что, я надеюсь, и послужит данный материал.