15:4822.09.2010г.
До сих пор, как вы могли заметить, коллеги, я в своих рассуждениях о возможной процедуре трансформации госморпортов не упоминал о целевых портовых сборах.
Это, разумеется, недопустимое упрощение существующей, сложившейся на сегодня ситуации и, поэтому, я спешу исправить это упущение.
Вот недавняя статья известного специалиста Арнольда Нырко «Делить или отнимать?» в последнем «Моряке Украины» очень выпукло описывает перипетии околопортовых страстей в последние годы. В статье А. Нырко пишет по поводу разделения хозяйственных и управленческих функций.
Но фактически дело не в этом, а в источниках финансирования выделяемой структуры капитана порта, которыми и хотят распоряжаться заинтересованные лица, то есть, для них разделение функций управления, точнее, выделение службы капитана порта в самостоятельное юридическое лицо – это способ, а вот привлечение и присвоение источников финансирования – это цель.
Я полностью разделяю эту точку зрения г-на Нырко. Да, действительно, не очень большая группка всем известных заинтересованных лиц действует как тараном тезисом о необходимости выделения службы капитана порта из состава порта, намереваясь взломать этим тараном существующий на сегодня порядок вещей. Г-н Нырко описывает несколько вариаций изменения такого порядка, осуществляемых с небывалой настойчивостью. Всё это крутится, конечно, вокруг порядка взимания и расходования целевых портовых сборов.
Целевые портовые сборы – великолепное изобретение морской индустрии, направленное на эффективное поддержание морской инфраструктуры в рабочем состоянии. Прежде всего, конечно, это – серьезный финансовый ресурс. Вот только пока неопределённость правовой природы этих сборов создаёт почву разным проходимцам для некоторых небесплодных мечтаний. Я как-то уже описывал чудесные метаморфозы с административным портовым сбором в своей статье «Тайна Минтранса №2».
Здесь следует кое-что прояснить. Советская экономика, основанная на директивном распределении имеющихся (и всегда дефицитных) ресурсов, имела дело с государственными монополиями. Это дало возможность быстрой индустриализации и модернизации перед Войной. Для выполнения какой-то функции создавался субъект хозяйствования, выделялись ресурсы, ставился план. Государственный контроль вводился на всех этапах производства. Именно это – государственный план и государственный контроль являются основами экономики, основанной на директивном распределении ресурсов. Содержание контроля – общественная (государственная) необходимость и целесообразность выполнения той или иной функции; будь то производство слаботочной индукционной катушки для реле системы управления ракеты или выполнение дноуглубительных работ на подходном канале порта. Никакой самодеятельности! Никакой конкуренции! Никакого непроизводительного расхода ресурсов! Всё под контролем! Разумеется, финансирование в советской экономике было также директивным – на основе планов, смет.
И вот система директивного распределения ресурсов (финансовых, в том числе) уходит в прошлое вместе с СССР. Декларируется конкуренция и «рыночная» экономика, основанная на рыночном распределении (тех же самых, дефицитных) ресурсов. Как всем известно из теории, преподаваемой в ВУЗах, основным двигателем рынка является спрос. И тут наступил некоторый когнитивный диссонанс. С одной стороны, вроде бы, теперь на дворе «рынок» и для привлечения финансирования следует предлагать этому самому «рынку» то, что пользуется спросом. А с другой стороны, нет никаких гарантий в том, что этот самый спрос позволит хоть как-то сводить концы с концами и поэтому привычнее пользоваться нерыночными механизмами.
Поэтому на заре независимости, хотя и были декларированы «рыночные ценности», систему финансирования поддержания морской инфраструктуры в рабочем состоянии оставили чисто советской, то есть основанной на директивном распределении финансовых ресурсов. Этот финансовый ресурс и называется – портовые сборы. Да, конечно, они названы «целевыми». Но от этого суть не меняется – пользуются этим ресурсом фактически монопольно государственные субъекты хозяйствования. Это даже отражено в утверждённом в ноябре прошлого года Положении о Госсистеме управления безопасностью судоходства! При этом и без плана, и вне советской системы контроля!
Я совсем не против существующего порядка вещей, но давайте быть последовательными! Это как в бородатом анекдоте: - «Добрыня Моисеевич, ты или крест сними, или портки подтяни!».
В 90-е возможность использовать стабильное финансирование путём взимания портовых сборов здорово выручала предприятия морского госсектора. Те, кто оказался без портовых сборов – быстро сошли с рыночной лужайки. Воспроизводя советскую систему, некоторые портовые сборы, после их взимания в морском порту, директивно, по решению Правительства, перечисляются прямо на счета госструктур «Госгидрографии», «Дельта-лоцман» (и об этом пишет г-н Нырко). У хозяйственной структуры Дельта-лоцман, в том числе и за счёт этого, образуется шикарная чистая прибыль.
Не секрет поэтому, что такие вдохновляющие примеры использования финансового ресурса вне общественного контроля дают многим мечтателям почву для фантазий. Будь то перечисление средств не прямо на счета государственных хозструктур, а в Госбюджет - с последующим расходованием этих средств возникли бы неизбежные трудности. Ну, хотя бы, обусловленные требованиями бюджетной дисциплины; проведением конкурсов и т.д.
Да, страх потерять достаточное финансирование движет многими руководителями нынешних госпредприятий. И я согласен, что пример из 90-х, когда портовые сборы были для многих единственной гарантией существования, будет ещё долго сказываться на стереотипах общественного сознания.
Но, как мне представляется, текущее положение вещей с портовыми сборами не слишком продуктивно. И, главным образом, потому, что отсутствуют общественно признанные цели взимания и чёткие планы расходования портовых сборов, и, следующие за этим, волюнтаризм, коррупция и т.д.
Возвращусь к тому, с чего я начал. С конторы капитана порта. Сегодня, когда Служба капитана порта является структурным подразделением государственного морского торгового порта, финансирование её работы осуществляется за счёт прибыли порта, которая формируется, в том числе, и за счёт взимания целевых портовых сборов.
Выделение службы капитана порта из порта поставит вопрос финансирования деятельности службы (или конторы) капитана порта. И, разумеется, сразу возникнет вопрос: - «А какие такие функции выполняет капитан морского торгового порта?». Очень интересный, коллеги вопрос! И, уверяю вас, многое вы сможете услышать о выполняемых капитаном порта функциях. Даже целый раздел Кодекса торгового мореплавания Украины (КТМУ) посвящён капитану порта. Однако, как уже было замечено, кое в чём КТМУ уже не соответствует Конституции Украины и, на основании переходных положений, является не действующим.
Ну, скажем, по КТМУ капитан порта руководит государственной лоцманской службой. И где вы, коллеги, сегодня видите такого капитана морского порта? Лоцманская служба уже давно передана Правительством в ведение ГП «Дельта-лоцман» вместе с лоцманским сбором. Поэтому, рассуждая о возможном пути трансформации морского торгового порта, нам придётся серьёзно подумать о содержании деятельности капитана морского порта. Что он делает? Является «государевым оком», надзирает за безопасностью судоходства в порту и на подходах к нему? Тогда это должен быть госслужащий и финансироваться этот госслужащий должен из Госбюджета – тут вариантов нет. Если же капитан порта не госслужащий, то тут – пространство для рыночной, предпринимательской инициативы.
Могу отметить в этой связи вот что. Мне пришлось проводить исследования развития морского административного права на этих землях за более чем 100-летний период. И вот я с удивлением обнаружил, что в начале прошлого века капитан порта больше надзирал за порядком в порту, т.е. выполнял те функции, которые сейчас выполняет линейный отдел милиции на транспорте. Потом, в советское время, капитану порта были делегированы дополнительные надзорные, контрольные, регистрационные функции и сегодня мы с трудом сможем уже различить хозяйственную составляющую от надзорной в деятельности Службы капитана порта.
Допустим, капитан порта признан госслужащим, тогда какому органу государственной исполнительной власти он подчинён? Правда, интересный вопрос?! Конечно, стереотип мышления нам тут же сразу подскажет – Министерству транспорта и связи Украины! А на мой взгляд - это совсем не очевидно! Ведь, находясь в системе Минтранса, где сегодня находятся все госморпорты, сможет ли он выйти за рамки ведомственного контроля? По моему мнению, как госслужащего капитана морского торгового порта нельзя подчинять Минтрансу просто в целях эффективности системы госуправления! На сегодня место госслужащего, ответственного за надзор за безопасностью судоходства видится скорее в системе Министерства по чрезвычайным ситуациям. Пока, по крайней мере, не будет создан отдельный правительственный орган государственного контроля на транспорте.
Ну, хорошо, допустим, капитан морского торгового порта – государственный служащий и входит в систему МинЧС. Но тогда руководствоваться в своей работе он должен будет не приказами Минтранса, а законами! Законами, которые предстоит ещё разработать и принять. И финансироваться контора капитана порта должна будет за счёт госбюджета. Это многим сейчас кажется настораживающим, поскольку и заработная плата госслужащих поменьше, чем в реальном секторе и финансовая дисциплина пожёстче и есть риск задержки финансирования.
Вот как раз для того, чтобы устранить некоторые страхи относительно финансирования работы конторы капитана порта после её выделения из состава морского торгового порта я бы мог предложить такой вариант. Контора капитана порта – структурное подразделение центрального органа исполнительной власти и финансируется отдельной строчкой Госбюджета (за счёт Специального фонда). Средства на казначейский счёт Специального фонда Госбюджета поступают от части административного сбора напрямую, после его взимания в морском порту. А капитану порта, как должностному лицу, дано право распоряжаться средствами на счету Госказначества в пределах сметы, утверждаемой центральным органом исполнительной власти.
Для реализации этой схемы нужно внести изменение в правительственное Положение о портовых сборах и, конечно, в закон о Государственном бюджете Украины.
Но, как я уже указал выше, это – лишь моё допущение. На сегодня для реализации этой схемы нет предпосылок – не приняты законом Государственные правила, не внесены изменения в Кодекс торгового мореплавания. Так что вопрос выделения службы капитана порта пока – не первостепенный по сравнению с вопросом трансформации организационно-правовой формы государственного морского торгового порта.