13:3312.10.2009г.
Конфликты между государственными портами и частными терминалами, создание Союза портовых операторов Украины стали очередным поводом для дискуссии о несовершенстве законодательства, регулирующего отношения в морской отрасли.
В значительной части недостатки законодательства должен исправить проект закона «О морских портах Украины», который подготовлен ко второму чтению. Однако в положениях этого проекта не в полной мере решены вопросы разделения государственных и хозяйственных функций (портовые службы надзора и обеспечения, с одной стороны, и администрации государственных портов и частных терминалов, как портовых операторов, с другой стороны), недостаточно четко установлены функциональные обязанности субъектов права разной формы собственности (госморпорт, терминал, оператор и т.д.) и определен правовой статус объектов права (канал, акватория, причал и другие гидросооружения).
Для урегулирования всех назревших вопросов целесообразно одновременно вводить в действие новые номы закона «О морских портах Украины» и соответствующие изменения к «Кодексу торгового мореплавания Украины». Иначе сегодняшние противоречия только усугубятся.
Решение вопроса разделении государственных и хозяйственных функций в портовой деятельности обсуждается уже давно. Государственные функции по обеспечению безопасности судоходства переданы самостоятельным субъекта («Госгидрография», «Дельта-лоцман» и т.д.).
По части надзорной деятельности необходимо законодательно закрепить функционирование государственных субъектов, созданных на базе инспекций по безопасности судоходства, которые не будут входить в состав морских портов, а также распределить эти функции но вертикали и горизонтали. Что в значительной степени снимет сегодняшние конфликты между госморпортами и частными терминалами.
В новой редакции КТМ Украины и законе «О морских портах Украины» необходимо определить границу обязанностей и ответственности государства и частного бизнеса. Формула решения — в разделении обязанностей и ответственности между государственными и не государственными субъектами права не по территориальному признаку (пример — линия кордона причала), а по функциональному признаку. Ведь в отличие от земли, воздух и воду очень трудно разделить между субъектами права.
Сложный вопрос — определение права собственности на объекты транспорта.
Конфликт между администрациями госморпортов и частными терминалами по праву собственности на объекты (акватории и причалы), построенные за средства инвесторов, подтверждает необходимость изменений и дополнений в КТМ.
Руководство госпортов, оказавшись заложниками ситуации, вынуждено балансировать на несовершенном законодательном поле, отстаивая свои интересы. Однако, как известно, не всегда интересы госпредприятий совпадают с интересами самого государства. Эта перманентная война между субъектами права вызывает недоверие к государственным органам и наносит ощутимый вред инвестиционному климату в Украине.
Действующее законодательство не допускает лишения права собственности, если объекты этой собственности построены с соблюдением установленных норм.
Решение этого вопроса должно соответствовать национальному и мировому законодательству по вопросам прав собственности. В этой связи, необходимо установить, что объекты права, построенные за государственные средства, управляются предприятиями, уполномоченными государством, а объекты права, построенные частными инвесторами, управляются частными субъектами.
Касательно процедуры прохождения проектов законодательных актов. Необходимо больше доверять специалистам морской общественности. Консолидированные предложения общественных организаций по сути проектов законодательных актов повысят их качество.
Попытки реформ
В последнее время Минтранссвязи прилагало усилия для реформирования системы управления отраслью. Но многие акты, подготовленные в министерстве, не отвечают действующему законодательству и дискредитируют само ведомство и правительство. Примером является «Стратегия развития портов».
Логичнее было бы в первую очередь разработать общий план стратегического развития всей транспортной системы, а затем отраслевые, которые должны быть интегрированы друг с другом.
Другим примером некачественного нормативного продукта является создание Администрации морского и речного транспорта. В обязанностях Администрации отсутствуют функции по осуществлению управления предприятиями отрасли, контроля по эффективному использованию закрепленного за предприятиями государственного имущества, утверждения уставов предприятий, осуществления кадровой политики и контроля соблюдения условий контрактов. Без этих функций орган управления фактически ни за что не отвечает.
При этом весьма странным выглядело включение в структуру органа управления Госфлотинспекции, которая осуществляет функции надзора. Действующее законодательство не допускает возложение на орган управления инспекторских функций. В результате этой «реформы» отраслевой орган управления превратился в наблюдательную структуру, а Госфлотинспекция, которая от лица государства осуществляла функции надзора за соблюдением правил судоходства в водах Украины, была ликвидирована.
В настоящее время возникла ситуация, когда никто не может предупредить аварийное происшествие или катастрофу ввиду отсутствия компетентного органа, который может выдать соответствующее предписание или наложить штраф на нарушителя правил безопасности судоходства. Кроме этого, за долгие годы работы Госфлотинспекции в этой структуре сформировался коллектив профессионалов, которые сегодня находятся в «подвешенном» состоянии. В результате таких «реформ» мы можем потерять эти кадры.
Запрет совместной деятельности
Не системно, без глубокого анализа ситуации поступило министерство и в отношении совместной деятельности в портах, попросту запретив ее. Эта инициатива только привела к ухудшению инвестиционного климата. В директивах ведомства звучало: «проработать совместно с компаниями новый формат правоотношений», а также «исключить любые предложения по заключению договоров о совместной деятельности», со сроком исполнения «постоянно». И, что взамен — только арендные отношения?
Всем понятно, что при арендных отношениях частный субъект получает во временное пользование объекты, использует их в коммерческих интересах, платит арендную плату, обязан производить текущий ремонт этих объектов, и не несет ответственности за их капитальный ремонт и восстановление. Такой «формат правоотношений» не обременяет арендатора инвестиционными обязательствами по восстановлению основных фондов порта, и по тому, инвестором вынужден быть сам порт.
В дальнейшем, в лучшем случае, изношенные активы возвращаются государству, а в худшем, — за счет мелкого ремонта и модернизации размер вложений арендатора через некоторое время становится значительно выше балансовой стоимости, и переходят в собственность арендатора. Фактически это скрытая форма приватизации. Арендная плата распределяется между портом и фондом госимущества. Объективно, прямой экономической заинтересованности эта форма взаимоотношений портам не дает. Как показывает практика, суммы арендной платы никогда не хватит для полного восстановления государственных активов и тем более на приобретение новых.
Формат совместной деятельности на условиях инвестиционного договора предусматривает, что порт входит в совместную деятельность действующими активами, а портовый оператор материальными и нематериальными активами для повышения эффективности работы перегрузочного комплекса. Прибыль делится между этими субъектами пропорционально вложенному капиталу. Чем больше вложит портовый оператор, тем больше сумма инвестиций и тем больше объемы работ перегрузочного комплекса и, соответственно, сумма прибыли каждого участника. При этом сумма прибыли достаточная для обновления портом своих основных фондов, а фонды, переданные в совместную деятельность, остаются в госсобственности.
Кстати, Минтранссвязи проигнорировало поручение первого вице-премьера Александра Турчинова от 8 октября 2008 года, согласно которому оно должно было подготовить форму типового договора о совместной деятельности с участием госпредприятий.
Не изобретайте велосипед
В каком направлении необходимо проводить структурные реформы в отрасли? Мудрые люди говорят, что нет нужды изобретать велосипед. Анализ развития транспортных отраслей морских держав европейского сообщества подсказывает, в каком направлении нам необходимо двигаться.
В первую очередь, нужно провести разделение государственных и хозяйственных функций в государственном секторе морской отрасли. Порт должен заниматься хозяйственной деятельностью, а государственные органы — полицейскими функциями (надзором).
Во-вторых, продолжить структурную реформу по разделению функций в государственной системе безопасности судоходства на подсистему надзора и обеспечения.
В-третьих, выработать госпрограмму по возрождению украинского морского флота для перевозки экспортно-импортных грузов. Формула решения: на базе активов государственных компаний (здания, морские суда и т.д.) и финансовых взносов инвесторов создать акционерную компанию — «Украинский коммерческий флот».
В-четвертых, необходимо определиться в вопросе, что делать с портовым хозяйством для модернизации и значительного увеличения мощностей. Без структурных реформ и создания условий по привлечению инвестиций мы через некоторое время можем потерять самую рентабельную часть морской отрасли.
Давно назрел вопрос вывода из состава порта, как субъекта хозяйственной деятельности, службы капитана порта и инспекции государственного портового надзора. Это будет реальная, а не на словах реформа по разделению функций, что послужит более качественному выполнению государством надзорных функций в сфере безопасности судоходства.
С учетом того, что службы капитанов портов, инспекции государственного портового надзора и инспекции государства порта малочисленны по своему составу и по многим функциям дублируют друг друга, нет необходимости создавать в каждом порту такую структуру.
Логичным было бы объединение этих служб по региональному принципу (Одесский, Дунайский, Николаевский, Днепровский, Крымский и Азовский), что позволит комплексно и эффективно осуществлять функции государства по соблюдению национальных и международных правил по безопасности судоходства. Такое объединение значительно улучшит ситуацию с дефицитом кадрового обеспечения этих инспекций. Источником финансирования деятельности региональных инспекций должна быть часть корабельного сбора.
Госфлотинспекция Украины должна стать вертикальным органом подсистемы надзора. Региональные инспекции должны быть подконтрольны Госфлотинспекции. Финансирование функций вертикальной структуры необходимо осуществлять за счет бюджета.
Все службы и предприятия, которые обеспечивают безопасность судоходства на внутренних водах и территориальном море, нужно объединить во всеукраинское объединение «Морская служба». Такое объединение должно быть создано по решению КМУ. Основная задача этого объединения — концентрация интеллектуальных, технических и финансовых ресурсов госпредприятий и служб («Дельта-лоцман», «Марс», «Морком» и других) для решения государственных функций в части обеспечения судоходства на внутренних водных и морских путях, а также осуществление поиска и спасения в морской зоне ответственности Украины.
Финансирование этих функций будет в основном за счет целевых сборов и частично (на создание инфраструктуры службы поиска и спасения на море) из бюджета.
В это объединение не должна входить Госгидрография, которая выполняет публичные функции государства (пример — выпуск Извещений мореплавателей и Предупреждений).
Будущее госпортов
Следует отметить, что значительная часть инфраструктуры портов построена за счет ресурсов Советского Союза, и стоимость этих активов составляет около 10,5 млрд долл. В настоящее время в бюджете нет ресурсов для их обновления. Статистика подтверждает, что самый низкий уровень капитализации присутствует именно в госсекторе экономики. По оценкам специалистов, только на реконструкцию и модернизацию действующей инфраструктуры украинских портов необходимо не менее 3—4 млрд долл. Финансовое состояние портов не позволяет в полной мере обеспечить обновление и создание новых инфраструктурных объектов.
С учетом военной доктрины и других высших государственных интересов Украине, наверное, не нужно иметь 18 государственных морских портов. Достаточно оставить несколько (3— 4) эффективно действующих портов в госсобственности с тем же названием и статусом как хозяйствующий субъект госсектора и не ломать их работу.
Часть крупных госпортов необходимо акционировать и на конкурсной основе продать (49 % акций) инвесторам с программой обновления основных фондов, а в госсобственности необходимо оставить контрольный пакет (51 %) акций.
Активы остальных госпортов необходимо выставить на открытую приватизацию с жесткими условиями по обновлению основных фондов.
Такая реформа позволит не только сохранить, но и значительно нарастить мощности действующих портов. В выигрыше будет государство и люди.
Для решения наиболее проблемных вопросов на стыке интересов транспортных отраслей необходимо также применить опыт многих стран по созданию транспортных узлов. Основная цель транспортных узлов — решить проблему низкой пропускной способности подъездных путей к морским портам. Организационные структуры транспортных узлов должны быть в виде региональных объединений. При этом госпредприятия, как участники этих объединений, остаются самостоятельными субъектами и продолжают выполнять свои функции. Учредителями от лица государства должны быть госпредприятия: порты, структуры «Укрзалізниці» и «Укравтодора». Доля государства, в виде имущества учредителей должна составлять 51 % акций и 49 % за инвесторами. С учетом стоимости госактивов под продажу 49 % акций можно привлечь те недостающие миллиарды для обновления основных фондов украинских портов. Это реальный путь по привлечению инвестиций.
Как привлекать инвестиции
К сожалению, можно сказать, что на сегодня у нас нет государственной инвестиционной политики. В реальной жизни предприятия всех отраслей вынуждены решать эту задачу самостоятельно.
Мировой опыт подсказывает, что развитие транспортных инфраструктур вытягивает другие отрасли экономики. Необходимы серьезные инвестиционные проекты, которые должны заинтересовать крупные компании, занимающиеся перевозкой грузов или имеющие свои грузопотоки.
Сегодня в период кризиса мы просто обязаны предложить на инвестиционный рынок крупные проекты, которые могли бы решить многие проблемы по обработке транзитных грузов. Например, мы знаем о том, что в: Керченском проливе перегружают от восьми до двенадцати миллионов тонн разных видов грузов. Этот факт свидетельствует о необходимости создания там крупного аванпорта, который мог бы обрабатывать грузы, идущие из бассейна Волги и Каспийского моря. Все эти грузы идут мелкими речными судовыми партиями в Керченский пролив, где перегружаются на крупные суда.
Такой проект есть, но о нём сегодня никто не хочет думать, его не выставляют на рынок для привлечения инвесторов.
Южный порт имеет возможность стать самым глубоководным портом Черного моря. Для этого необходимо отработать понятную и законную схему
сотрудничества госпорта и частных инвесторов.
Одесский порт уже много лет продвигает проект увеличения своих мощностей за счет намыва площадей за Карантинным молом.
В вопросах развития госпортов главное не мешать инициативе их руководителей и помочь им в процедуре согласования.
Один из наиболее перспективных портовых регионов в Украине — это Днепро-Бугский, имеющий достаточно развитую транспортную систему как наземную, так и водную. Там хорошие геолого-топографические условия и большие площади для компоновки крупного порта, а также трудовые ресурсы с довольно высокой квалификаций.
Очень важен для Украины проект ГСХ «Дунай — Чёрное море». Сегодня на Среднем Дунае стоимость услуг по обработке грузов составляет от 3 до 5 млрд долл. Дальнейшее продление этого вектора позволит получить Украине экономические и политические дивиденды. Можно загрузить транспортный комплекс Придунавья, реки Днепр, черноморско-азовского побережья, а также оптимизировать экспортно-импортный потенциал украинских промышленных предприятий.
К сожалению две основные проблемы не дают реализовать этот проект. Первая причина финансовая. Невозможно реализовать такой масштабный государственный проект за счет ресурсов одного предприятия «Дельта-лоцман» или за счет госбюджета.
Вторая причина кадровая. Постоянная смена руководством ГП «Дельта-лоцман» приводит к частой замене подрядчиков, потере времени и финансовых средств.
Назрела необходимость создания международного консорциума с участием Евросоюза, России и Украины. Такая структура будет иметь необходимый политический, финансовый и технический ресурс для реализации этого проекта.
Наш главный оппонент по проекту «Дунай — Черное море» — Румыния — уже входит в состав Евросоюза. Однако интересы Евросоюза и Румынии в реализации политики на Нижнем Дунае не совсем совпадают. Это надо учитывать, работая с украинским проектом. Только в таком случае можно ожидать, что со временем «Украинский Босфор» заработает на полную мощность.