12:1511.02.2011г.
Как подтвердило расширенное заседание Ассоциации портов Украины “Укрпорт”, состоявшееся в конце января, основной проблемой отечественного морехозяйственного комплекса остается разрушение вертикали отраслевого управления, равно задевающее интересы как частных, так и государственных стивидоров. Однако, как выяснилось в ходе дебатов, сторонам далеко до выработки консолидированной позиции по вопросу проводимой в отрасли административной реформы, призванной, как известно, оптимизировать (по сути — восстановить) систему государственного управления в портовой сфере. Более того, подтвердился печальный факт: именно админресурс продолжает играть ключевую политическую роль в отношении портов, и непрозрачность решений — его основное оружие. Не удивительно, что борьба вокруг реформы выливается в противостояние между “плохим” и “хорошим” админресурсом, которое портовики, практически лишенные рычагов влияния на ситуацию, наблюдают со стороны. Цена же этому противостоянию весьма велика — будущее портовой отрасли Украины. Услышьте нас на суше…
Характерно, что судьбоносное, как его определили собравшиеся, заседание Ассоциации, призванное определить позицию портовой общественности в отношении полномочий создаваемой Госслужбы морского и речного транспорта (обновленного “Укрморречфлота”), было проигнорировано большинством первых руководителей государственных портов. Наверное, не случайно исключением среди лидеров стал порт “Южный”, представленный начальником порта Александром Лагошей, ранее — руководителем частной стивидорной компании “Авлита”. “Очень хотелось бы услышать точку зрения тех руководителей портов, которые влились в госсектор, имея опыт работы в частных структурах”, — отметил по этому поводу президент Ассоциации “Укрпорт” Геннадий Скворцов. А. Лагоша сосредоточился на двух ключевых проблемах государственных портов — отсутствии механизма привлечения инвестиций и непрозрачной системе госзакупок. “Эти проблемы мешают развитию госпортов, из-за них постоянно увеличивается разрыв в развитии частной и государственной перевалки. И примеров этому множество”, — подчеркнул начальник порта. По оценке А. Лагоши, механизм привлечения инвестиций в порты сегодня отсутствует даже как законодательная норма. “Собственных средств у портов недостаточно для того, чтобы конкурировать с частными портами. Госпорты отстают в развитии от частных структур, к которым переходят грузы. А государственные предприятия вынуждены снижать грузооборот”, — заявил руководитель. Столь же остро стоит проблема госзакупок. “Сегодня Закон о госзакупках серьезно тормозит развитие и работу предприятия. Его нужно или пересматривать коренным образом, или разделять госбюджетную сферу и госпредприятия, работающие как хозяйствующие субъекты”, — резюмировал А. Лагоша.
Вопрос инвестиций, как наиболее всеобъемлющий, присутствующий на заседании глава “Укрморречфлота” Сергей Крыжановский оставил без комментария, сосредоточившись на проблеме госзакупок. Как пояснил госчиновник, в прошедшем году вверенный ему “Укрморречфлот” инициировал предложения по внесению изменений в Закон о госзакупках. “Мы апеллировали к тому, что Закон препятствует принятию оперативных и эффективных решений во время событий, связанных со стихийными бедствиями. Причем, как правило, принимаемые меры весьма дорогостоящи — те же проблемы с наводнениями на Дунае, с ликвидацией разлива нефтепродуктов. Для того, чтобы выполнить аварийные работы, госпредприятие, прежде чем закупить услуги, оборудование, технику и т.д., должно провести тендеры. В итоге, взамен оперативного оказания помощи терпящим бедствие или попавшим в экстремальные условия, происходит затяжка не менее чем на 2 месяца. По сути, ни о каких чрезвычайных действиях не может быть и речи”, — подчеркнул С. Крыжановский.
Как сообщил глава “Укрморречфлота”, косвенное решение проблемы сегодня осуществляется путем прямого использования собственных средств госпредприятий. “Мы нашли несколько способов, не нарушая Закон о госзакупках, выполнить срочные работы, такие, как проведение дноуглубительных работ на ГСХ “Дунай—Черное море” или локализация разливов нефти в районе Крыма. Однако это делалось за счет ресурсов и резервов госпредприятий, которые в любом случае “оказываются крайними” и тратят собственные средства, которые они никогда не вернут. Таким образом, эти траты не являются эффективным использованием средств и имущества госпредприятий”, — заявил С. Крыжановский. Очевидно, сложившееся положение является нетерпимым, однако выход из него пока весьма проблематичен. “Хотелось бы, чтобы наши предложения поддержали и те силы, которые сегодня присутствуют в зале, и наши сторонники в Верховной Раде, — заметил С. Крыжановский. — Это более эффективный метод, чем существующая бюрократическая процедура — идти через министерство на Кабмин, через все структуры согласования в ВР”. Определенные надежды глава “Укрморречфлота” связал и с административной реформой, обещающей наделить новую структуру расширенными полномочиями. “В этом году будем действовать уже с учетом наших новых возможностей, — пояснил С. Крыжановский. — Мы достаточно четко сопровождали свои предложения и надеемся, что сейчас, на фоне нового регламента КМУ и изменений в системе согласования нормативных и законодательных инициатив, сможем внести требуемые изменения в нормы Закона о госзакупках”.
Определенный скептицизм в отношении благоприятных преобразований выразил первый заместитель начальника Одесского порта Юрий Васьков. “На протяжении десятка лет мы поднимаем одни и те же проблемные вопросы, — отметил руководитель. — Тем не менее, сейчас, как и прежде, руководство государства не интересуют ни проблемы транспортной отрасли в целом, ни морехозяйственного комплекса, ни портов”. Не удивительно, что вопросы, касающиеся отрасли, решались в “ручном режиме”, подчеркнул Ю. Васьков. “Только через визиты первых лиц страны или отдельные заседания КМУ можно было рассчитывать на более или менее успешное решение проблем, — отметил руководитель. — Все остальное время порты, при определенной поддержке органов управления, занимались, каждый за себя, точечными вопросами — такими как скидки на транзит, госзакупки, упрощение процедур и пр., и пр. Иначе говоря, мы постоянно боролись с частными проблемами, не решив стратегическую — отсутствие системного внимания к отрасли. И это относится к любым портовым предприятиям — государственным, частным, совместным и пр.”. Сегодня ситуация еще более ухудшилась, следует говорить уже о полном демонтаже структуры управления отраслью. Порты “даже не представляют, к кому следует обращаться за решением тех или иных производственных вопросов”, — подчеркнул Ю. Васьков. Его поддержал представитель Ильичевского порта, главный экономист предприятия Виктор Ильин, указавший, что основной проблемой отрасли является “отсутствие четко выписанных полномочий органов центральной исполнительной власти — как министерства, так и будущей Госслужбы”. “Нет правового поля — нет ответственности, что мы и имеем сегодня, — констатировал специалист. — Налицо полная безответственность госчиновников, и в то же время — гипертрофированная ответственность руководителя госпредприятия за результаты его деятельности”.
Как показала дискуссия, портовики находятся вне понимания, что означает позиция государства в отношении портов. Что это — подготовка к приватизации госпортов? Попытка защиты государственных интересов? Отсутствие профессионализма в госуправлении? Теневые схемы? “Важна определенность. Если грядет смена государственного курса, нам следует к ней готовиться и работать над тем, как правильно его воплотить”, — обобщил сомнения портовиков Ю. Васьков. Нервозности в отрасли добавляют кадровая лихорадка, давление контролирующих инстанций, устаревшая система планирования. “Сегодня нет критерия, по которому объективно определяются показатели финансовых планов портов, — признал Геннадий Скворцов, портовик с многолетним стажем. — Финансовые показатели зависят от грузопотоков, которые, в свою очередь, формируются объективными рыночными обстоятельствами. Если металлургия стагнирует, а импорт искусственно ограничивается, понятно, что объемы грузопереработки в портах возрастать не могут. А руководителей предприятий заставляют искусственно формировать планы “от достигнутого”. При этом Минэкономики в своих рекомендациях ссылается, в лучшем случае, на макропоказатели как на основание для роста финплана”. Такое положение делает руководителей заложниками заведомо невыполнимых обязательств и снижает их профессиональную мотивацию. “Если руководитель госпредприятия осознает невыполнимость обязательств, он не обеспечит и реального выполнения — смысла нет, все равно он будет признан плохим”, — подчеркнул Г. Скворцов. “Мы, руководители предприятий, связаны по рукам и ногам, — поддержал коллегу начальник Керченского порта Александр Котовский. — В работу портов вмешивается море контролирующих органов и проверяющих инстанций; заблокировано отраслевое управление. О какой оперативности управления можно говорить, если на принятие решения уходит от 2-х до 24 месяцев, при этом требуется гомерическое количество согласований?”. “Есть проблемы с аудитами; невозможно начать строительство, — признал начальник Мариупольского порта Алексей Росинский. — Нерасторопность с решениями привела к тому, что мы потеряли 1,5 млн т серы. Мы не можем соревноваться с частниками”.
Реформа — дело темное? 
К сожалению, за рамками обсуждения остался контрапункт заседания — собственно проект Положения о Государственной службе морского и речного транспорта (“Укрморречфлоте”). Дискуссия не состоялась ввиду отсутствия самого предмета — как выяснилось, ведомственный характер разработки проекта позволил ограничить доступ к документу. В этом сказалось выгодное для министерства отличие ведомственной процедуры разработки Положения от инициатив, продвигаемых в формате законопроектов (достаточно вспомнить широкую дискуссию вокруг Закона “О портах”). Налицо кулуарная борьба, что, собственно, и подтвердили участники заседания. Согласно прозвучавшей информации, существуют, по крайней мере, два варианта проекта положений, альтернативные в части выстраиваемой вертикали отраслевого управления. Сценарий противостояния очевиден: с одной стороны — новая Госслужба (обновленный “Укрморречфлот”), поддерживаемая портами в стремлении обновить (упростить) систему управления; с другой — аппарат Мининфраструктуры, стремящийся закрепить статус-кво управления портами. “Сегодня идет конкретная борьба аппарата Минтранса против Госслужбы морского и речного транспорта, — заявил Владимир Севрюков, в прошлом — морской чиновник с многолетним опытом отраслевого руководства. — Министерство стремится сохранить за собой функции управления портовой отраслью, оставив за Госслужбой, как ранее за “Укрморречфлотом”, роль “мальчика для битья”. Борьба эта непростая и очень серьезная. Однако в соответствующем Указе Президента четко заложено, что должно представлять собой министерство — это орган, принимающий концептуальные и принципиальные решения, и лишь по некоторым позициям — решения конкретные”.
По мнению портовиков, Указ Президента о проведении админреформы дает шанс выработать минимальное количество уровней отраслевого управления — фактически, построить одноуровневую модель, замыкающуюся на КМУ. В случае удачи может получиться аналог Минморфлота — мечты, разбившейся в прах на заре независимости Украины. Правда, противостоять этому может вышестоящее министерство, формально ответственное за подготовку проекта Положения о новой Госслужбе. Помимо прямого отказа в визировании, со стороны министерства возможны корректировки Положения, выхолащивающие его суть, констатировали участники заседания. “Можно много говорить, давать рекомендации, однако все определит окончательно принятый документ. Если он закрепит нынешнее положение, порты не решат проблем ни в части тарифной самостоятельности, ни в инвестиционной сфере. Будут, как и прежде, месяцами приниматься малейшие решения”, — отметил В. Севрюков. Существует и риск раскола отраслевой системы управления, если нынешняя Госфлотинспекция реализует свое намерение обособиться от “Укрморречфлота”, замкнувшись на Минифраструктуры.
Как выяснилось, в противодействии всем подобным планам порты рассчитывают на весьма ограниченный запас ресурсов — прежде всего, на принципиальность С. Крыжановского, а также на то, что Администрация Президента будет заинтересована в полновесной реализации административной реформы. Прозвучал призыв мобилизовать на поддержку отечественных судовладельцев трудовые коллективы портов, отраслевые профсоюзы; сплотить вокруг главы “Укрморечфлота” портовиков; обратиться напрямую к Кабмину и В. Януковичу. “В числе неотложных мер необходимо сформировать обращение Ассоциации “Укрпорт” в адрес Премьера и Президента Украины, — заявил советник АО “ПЛАСКЕ” Василий Зубков. — Указать, что Ассоциация выражает озабоченность стремлением бюрократического аппарата реорганизуемых министерств заблокировать Указ о реформе системы административного управления. Пример налицо — вариант Положения о Госслужбе морского и речного транспорта, разработанного в недрах Мининфраструктуры, где, по сути, оставлены без изменения все полномочия старого Минтранса. Более того, продвигается идея создания, помимо Госслужбы, еще и департамента морского и речного транспорта в системе Мининфраструктуры. По сути, имеет место попытка заблокировать Указ”.
Впрочем, как показало обсуждение, даже в случае отсутствия прямого противодействия процесс согласования Положения крайне затруднен — сказывается чуждость отраслевых проблем ветвям власти. “Мы потратили много усилий, разъясняя ВР или Минюсту, что такое капитания порта, чем определяются ее функции. Для Минюста мы — на одно лицо с прочими будущими Госслужбами”, — признал С. Крыжановский. Актуально прозвучало предложение Василия Капацыны, экс-руководителя Николаевского госпорта и нынешнего советника главы Мининфраструктуры, организовать “мозговую атаку” — мощное совещание с участием представителей ВР, Администрации Президента, Мининфраструктуры, Минюста и прочих причастных сторон. “Необходимо, чтобы нас услышали, вплоть до уровня Президента”, — указал В. Капацына. Как пояснил С. Крыжановский, подобное совещание запланировано на 8 февраля. “Идея хорошая, однако, она может опоздать, поскольку у АП как куратора реализации Указа есть намерение утвердить все положения о госслужбах уже к середине февраля”, — подытожил В. Зубков. Без сомнения, подобная поспешность, если она подтвердится, будет лишним свидетельством закрытости реформы.
Критикуя — предлагай
От новой структуры управления в лице “Укрморречфлота” порты ждут определенности, позволяющей апеллировать к вертикали власти и получать, как минимум, внятные ответы. Пока же, в ситуации переходного периода, когда “Укрморречфлот”, не имеющий утвержденного положения, не является легитимным, отрасль остается дезорганизованной. Однако и утверждение статуса “Укрморречфлота” может не иметь позитивного эффекта, если положение о новой Госслужбе приведет к усложнению структуры отраслевого управления. “Недопустим возврат к ситуации, имевшей место при прежнем “Укрморречфлоте”, когда, получив там решение, необходимо было вновь получать его уже в Минтрансе, — предупредил Ю. Васьков. — Более того, в 90% случаев нас направляли еще и в иные министерства и ведомства, вплоть до КМУ”. Возможны и перекосы в реализации полномочий новой Госслужбы, тем более что подобный пример имеется: Гостаможслужба, входящая формально в сферу ответственности Минфина, подмяла полномочия министерства и стала де-факто вне системы управления. “Всеми решениями руководил руководитель ГТСУ, все вопросы решались там. Практически, имело место верховенство приказов ГТСУ, в то время как Минфин устранился от вмешательства”, — напомнил Ю. Васьков. Как известно, именно контейнерные порты более иных почувствовали — и продолжают ощущать сегодня — последствия такого волюнтаризма. По оценке портовиков, цена такого волюнтаризма поистине гомерическая — в теневой сфере оборачиваются средства в сотни раз большие, чем общие доходы портов. “Даже удачное положение об “Укрморречфлоте” не решит вопросов, не решим их и мы самостоятельно, без привлечения к ним внимания со стороны руководителей государства”, — отметил Ю. Васьков, указав, что аналогичным образом невозможно без вмешательства первых лиц решить и вопросы инвестирования. “Напомню: начиная с 2008 г., в портах не утвержден ни единый новый инвестиционный договор. Причина — постановления КМУ, отменяющие, фактически, порядок утверждения инвестиционных договоров, — заявил Ю. Васьков. — Итог налицо: факт отсутствия правового поля, регулирующего порядок инвестирования в государственные порты. Его просто нет, и инвестирование невозможно! Нет правовой формы, в которую можно было бы облечь договор с инвестором; сам механизм заморожен”.
В качестве основного способа решения проблем Одесский порт, известный своей активной общественной позицией, предложил гласность и активный диалог, как минимум, с исполнительной властью. “На практике это может выглядеть так: мы должны добиться регулярных заседаний на уровне КМУ, посвященных транспортной, конкретно — морехозяйственной отрасли. Только это!”, — подчеркнул Ю. Васьков, указавший, что от каждого порта требуется активность и принципиальность. “Очень часто вопросы, рассматриваемые в КМУ, по значимости не стоят и процента того значения, которое имеют порты для государства. Тем не менее, эти вопросы кто-то туда выносит, регулярно ими занимается. Так давайте подумаем и мы, как сделать, чтобы и нами регулярно занимались”, — призвал руководитель.
Необходимо обеспечить четкое разделение прав и полномочий в рамках будущей вертикали управления, отметил Ю. Васьков, ликвидировать основу для дублирования функциональных задач. Более осторожно высказался Г. Скворцов, допустивший возможность дублирования “в супервопросах, касающихся финансов или имущества”. “Я понимаю, здесь дублирования не избежать”, — заметил президент “Укрпорта”, на что аудитория отреагировала репликой о необходимости более четкого разделения полномочий. Наиболее радикально прозвучала идея: все финансовые и имущественные вопросы (включая земельные), а также инвестиционная деятельность должны координироваться на уровне Госслужбы как органа исполнительной власти в портовой сфере. Закрепление этого должно состояться в Положении о Госслужбе — аргумент, повышающий накал страстей вокруг админреформы.
Резко отрицательно восприняла аудитория информацию о готовящемся переводе средств госпредприятий на обслуживание в Госказначейство. Этот шаг КМУ участники восприняли как “значительно далее идущий по значимости и негативным последствиям, чем Закон о госзакупках”. “Если это правда, следует уже сегодня активно и с использованием всех общественных институций поднимать голос по противостоянию этой инициативе”, — призвал Г. Скворцов. Как известно, подобная попытка имела место при прежней президентской каденции, вызвав противодействие на всех уровнях (в рамках “Укрпорта” — обращение в Генпрокуратуру). Возобновление инициативы является недопустимым вмешательством в хоздеятельность предприятий и чревато обращением в Антимонопольный комитет, признали участники заседания.
С концептуальным предложением выступил Ильичевский порт, выделивший два момента: уравнивание в правах государственных и частных стивидоров; сокращение масштабов вмешательства чиновников в хоздеятельность госпредприятий. “В положении о новом Мининфраструктуры необходимо закрепить, что министерство должно действительно стать органом, отвечающим за инфраструктуру государства, а не за инфраструктуру госпредприятий, — заявил В. Ильин — Министерство должно ограничиваться разработкой политических решений, касающихся инфраструктуры, и не вмешиваться в деятельность хозсубъектов, коими являются госпредприятия”. В полномочия новой Госслужбы специалист предложил внести: подписание контрактов с руководителями, причем в форме, обеспечивающей их ответственность и самостоятельность; управление госимуществом (включая владение, использование и распоряжение); утверждение уставов госпредприятий. “Все, вплоть до стратегии развития предприятий, следует отдать госслужбе; общеполитическое руководство — министерству. Тогда будет эффективный результат”, — подытожил В. Ильин.
Предложение передать имущественные вопросы новой структуре были единогласно поддержаны присутствующими. “Все согласны с тем, что полномочия по управлению госимуществом должны быть сосредоточены в рамках Госслужбы”, — заявил В. Зубков. В. Капацына назвал функцию управления имуществом “ключевым вопросом”. “Мощь Минтранса — в управлении имуществом, и этот вопрос необходимо передать Госслужбе”, — указал советник министра. Более неоднозначную реакцию встретила идея выравнивания положения частных и государственных стивидоров. “Если мы — государство с рыночной экономикой, необходимо уравнять в правах госсектор и частников”, — заявил В. Ильин. В. Капацына конкретизировал: “Необходимо Госслужбу сделать органом управления не только для государственного сектора, но и для частного”.
Ему оппонировал Г. Скворцов: “Мы не призываем государственные органы власти приблизить частников к степени свободы госпредприятий. Мы, напротив, хотим госпредприятия приблизить к возможностям частников. Нужна конкуренция, но ее правила должны быть едины для всех”. Наиболее взвешенно высказался Андрей Кузьменко, директор контейнерного терминала компании “Трансинвестсервис”: “Мне кажется, в определениях, касающихся стивидорного бизнеса, давно пора перейти от формулировок устаревших к более корректным. Когда мы говорим “госпорт”, “частный оператор” — в этом есть некое противопоставление. В то же время, есть госпорты, где работают частные операторы, а также частные операторы, не являющиеся портами, поскольку морских портов, помимо государственных, в Украине официально не существует”. Существующее противопоставление эксперт назвал “непонятным и искусственным водоразделом между стивидорами, которым сегодня манипулируют”. “Между тем, для государства не должно быть разницы, есть представители единого транспортного сектора, работающие и решающие сходные задачи, играющие однотипные роли в экономике и социальной жизни”.
По мнению А. Кузьменко, проблемы, с которыми сталкиваются частники, носят характер субъективный — они связаны, прежде всего, с неэффективностью системы госуправления. “Поэтому мы поддерживаем идею реформирования, с ограничением роли Минтранса в части вмешательства в хозяйственную деятельность”, — подчеркнул руководитель, добавив, что система управления, имеющая место сегодня, работает сама на себя. “Сформировалась система, использующая государственные рычаги для решения собственных задач. Это имело место как в Николаеве, так и в других местах; стивидоры об этом отлично осведомлены, — отметил А. Кузьменко. — Поэтому, когда мы говорим о необходимости реформ, мы подразумеваем необходимость системных, последовательных, прозрачных решений. А сегодня мы пытаемся без радара идти в плотном тумане. Может быть, сформированные полномочия Госслужбы помогут определить правила игры. Нам нужна эффективная вертикаль управления”. (“Это то, что мы хотели услышать от частников!” — отреагировал Г. Скворцов, вызвав смех в зале).
Среди неотложных мер конкретного содержания участники заседания отметили отмену решений КМУ, парализующих инвестиционную деятельность предприятий; корректировку Закона о госзакупках; внедрение в отрасль механизмов государственно-частного партнерства. “Необходимо лоббировать обращения к властям на всех уровнях, защищающие интересы госпортов, — отметил Г. Скворцов. Как указал спикер, примеры успешного отраслевого лоббизма современная Украина уже знает — выведение “Нефтегаза” из-под Закона о госзакупках, отмена для предприятий космической отрасли налога на землю. “Значит, лоббизм есть, и он нам также необходим”, — резюмировал Г. Скворцов, указав, что портам предстоит столкнуться с новой усложняющей нормой — налогом на земли водного фонда в рамках нового Налогового кодекса. “Открытый вопрос — как ударит новая норма по долгожданным акваториям, за которые боролись порты”, — заметил Г. Скворцов.
Отдельным пунктом портовики предложили рассмотреть вопрос консолидации участников рынка перевозок, включая различные виды транспорта и направления бизнеса. “Сегодня, когда руководство государства ратует за привлечение общественности к управлению, железнодорожники также выдвинули сходную идею. От имени “Укрзалізниці” разослано обращение о сотрудничестве, обращенное к двум ассоциациям экспедиторов Украины — АМЭУ и “Укрвнештрансу”. Ассоциациям предлагается выдвинуть идеи относительно совершенствования взаимоотношений участников рынка. Нам также можно подать железнодорожникам свои предложения”, — отметил Г. Скворцов.
Озвученные инициативы легли в основу решений Ассоциации, сгруппированных по темам и исполнителям. Согласно предварительному плану, подготовка обращения к руководству государства по актуальным проблемам отрасли поручена Одесскому порту. Проработка предложений, касающихся Закона о госзакупках, легла на порт “Южный”. Проблему привлечения инвестиций (с упором на отмену одиозных постановлений Кабмина) должен рассмотреть Ильичевский порт. Наконец, идею создания одноступенчатой системы отраслевого управления предложено развить компании “ПЛАСКЕ” как члену Ассоциации “Укрпорт” (с привлечением необходимого пула специалистов).