15:1118.04.2011г.
В российских морских портах сегодня возможна работа как государственных, так и частных лоцманов. Сколько лет существует это законодательное допущение, признанное Конституционным судом Российской Федерации, столько лет рынок лоцманских услуг находится в напряженном состоянии. Ни государственные, ни коммерческие лоцманские структуры не устраивает сложившееся разделение рынка.
Министр транспорта Российской Федерации Игорь Левитин в марте текущего года обратился к заместителю председателя правительства – председателю Морской коллеги при правительстве России Сергею Иванову с предложением рассмотреть на очередной коллегии вопрос о закреплении за государством функции по обеспечению лоцманской проводки судов. Такое предложение им было озвучено публично в ходе заседания коллегии Минтранса. «Закрепление функции по лоцманскому обеспечению за государством позволит решить существующие проблемы и повысить безопасность мореплавания, – сказал он. – Предлагаю данный вопрос рассмотреть дополнительно на Морской коллегии».
Ранее председатель Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике Вячеслав Попов указывал на необходимость создания единой лоцманской государственной службы. По его мнению, таким образом, удастся решить спор о взаимодействии в морских портах России частных и государственных лоцманов.
Генеральный директор ФГУП «Росморпорт» Игорь Русу также заявлял ранее, что федеральное предприятие готово отказаться от лоцманской деятельности в пользу создания единой государственной лоцманской службы.
ИАА «ПортНьюс» публикует два противоположных мнения по данному вопросу представителей негосударственных лоцманов.
Директор некоммерческого партнерства «Национальное объединение лоцманских организаций» Виктор Рябоконь:
- На расширенном заседании коллегии Министерства транспорта России 18 марта 2011 года министр транспорта Игорь Левитин предложил закрепить «функции по лоцманскому обеспечению за государством», что, по мнению Минтранса, «позволит решить существующие проблемы и повысить безопасность мореплавания». Какие конкретно проблемы позволит решить закрепление функций по лоцманскому обеспечению за государством, и в какой форме должно осуществляться это закрепление, министр не стал уточнять.
Говоря о проблемах лоцманского обслуживания, Минтрансом России ни разу публично не был приведён анализ конкретных причин возникновения этих проблем, фактов их проявления, а также не указаны уже существующие полномочия и обязанности государственных органов исполнительной власти в регулировании лоцманской деятельности и то, как эти возможности используются, а обязанности выполняются. Никогда не представлялся общественности и лоцманским компаниям сравнительный анализ процесса и результатов оказания лоцманских услуг в различных морских портах организациями разных форм собственности.
Главный вопрос – это само экономически независимое от Минтранса функционирование негосударственных лоцманских организаций, чьи доходы от лоцманской проводки судов, на взгляд многих частных лоцманских компаний, абсолютно неподконтрольны чиновникам.
Наряду с этой, проблемой Минтранс России открыто и публично говорит о проблеме обеспечения обороноспособности и экономической безопасности страны, связанной с функционированием негосударственных лоцманских организаций. В чём же суть этой «проблемы»? В ней, по мнению Минтранса, существует аспект, связанный с функционированием военно-морских баз и пунктов базирования ВМФ России. Указывая на существование этой проблемы, Минтранс не приводит ни технологических, ни организационных, ни правовых источников причин возникновения этой проблемы, ни фактов, ее подтверждающих.
В постановлении от 06.04.2004г. № 7-П Конституционный суд РФ указал, что для ограничения работы негосударственных лоцманских организаций должны быть указаны четкие критерии необходимости таких ограничений, которые бы влияли на обороноспособность и экономическую безопасность страны. Согласно заключению президента РФ от 30.11.2008г., № 2515-Пр, Общественной палаты при Президенте РФ от 06.11.2008 года № 20П-2/1609 и рекомендации Комитета ГД по транспорту от 21.04.2009г.: «… поскольку в Кодексе торгового мореплавания РФ лоцманы государственных и негосударственных организаций имеют одинаковый правовой статус, не существует какого-либо отличия в специфике их положения, в требованиях, предъявляемых к деятельности негосударственных лоцманских организаций, и нет оснований для ограничения их деятельности».
Утверждение о том, что часть негосударственных организаций по лоцманской проводке в вопросах организации лоцманской проводки судов выполняют указания операторов терминалов, несмотря на сложные гидрометеорологические и навигационные условия плавания, внося неоправданные риски при плавании судов, особенно танкеров, выглядит необоснованным и надуманным. Возможность осуществления плавания, в зависимости от погодных условий (волнение, сила ветра, видимость и т.д.) по каждому конкретному порту определяется Обязательными постановлениями в порту. Ответственность за нарушение этих правил несет капитан судна.
Еще одна называемая Минтрансом проблема – распоряжение доходами от осуществления лоцманских проводок и использование прибыли от этой деятельности в целях обогащения собственниками негосударственных лоцманских организаций. В настоящее время действующим законодательством лоцманский сбор не отнесен к целевым поступлениям денежных средств, с соответствующей регламентацией его использования, а порядок его установления полностью соответствует порядку установления цен и тарифов на товары, работы услуги субъектов ценового регулирования, осуществляющих предпринимательскую деятельность в других отраслях экономики. Все лоцманские структуры осуществляют лоцманские проводки на основе договоров возмездного оказания услуг (ст.779,778 Гражданского кодекса РФ), а значит, занимаются предпринимательской деятельностью. Доход от этой предпринимательской деятельности определяется величиной ставки лоцманского сбора, который устанавливается государством в лице уполномоченного органа государственной исполнительной власти – Федеральной службы по тарифам (ФСТ России)
Я уверен, что именно с целью вытеснения негосударственных лоцманских организаций с рынка лоцманских услуг Минтрансом приказом от 17.12.2007г. №189 был установлен перечень хозяйствующих субъектов, имеющих право взимать портовые сборы в морских портах, в том числе и лоцманского. На основании приказа № 189 ФСТ России приказом от 20.12.2007г. №522-т/1 были установлены ставки портовых сборов, и, согласно экономическому обоснованию частных лоцманских структур ставки лоцманского сбора, были установлены заведомо убыточные. Что и было подтверждено данными мониторинга, проведенного ФСТ России. Убыток ФГУП «Росморпорт» за 2008 год по лоцманской деятельности составил более 525 млн руб. После того как ФАС выявила нарушения при издании приказа № 189 Минтранс приказом от 07.06. 2010г. № 126 внес соответствующие правки. В свою очередь ФСТ России увеличила ставки лоцманских сборов в морских портах: Санкт-Петербург, Новороссийск, Калининград, Владивосток.
Однако, по данным мониторинга за 2008 год, убыток ФГУП «Росморпорт» по лоцманскому сбору составил 525 139 тыс руб. При этом, основную долю убытка составили ни северные и малые порты, а лоцманские службы портов с интенсивным потоком судов – таких, как Санкт-Петербург (около 250 млн руб.), Новороссийск, Калининград, Владивосток. Министерство транспорта и ФСТ России вынуждены были несколько скорректировать ставки лоцманского сбора. Но при этом необходимо отметить, что действующие ставки лоцманского сбора в морских портах Санкт-Петербурга, Новороссийска, Ростова-на-Дону, Владивостока, Витино не соответствуют их экономическому обоснованию и сегодня.
Единственным способом решения перечисленных проблем Минтранс считает создание единой для всех морских портов государственной лоцманской организации, исключительно монопольно осуществляющей весь объем лоцманских проводок. Но при этом не приводятся технологические, экономические обоснования необходимости такого шага, и основы функционирования такой организации в условиях действующего законодательства. Не определены коррупционные риски, возникающие при функционировании любой государственной организации.
Предложение Минтранса России о создании федерального государственного учреждения (ФГУ), объединяющего лоцманские службы всех портов РФ, противоречит требованиям закона «О естественных монополиях». Пункт 3 статьи 4 Закона гласит: «Не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, из состояния естественной монополии,…в состояние конкурентного рынка».
Существование монополии в каждом порту может быть оправдано только в том случае, если ограничения существующей инфраструктуры порта не позволяют допустить к работе в порту несколько лоцманских организаций одновременно. В соответствии с законом «О естественных монополиях» лоцманские услуги в каждом из портов имеет право оказывать организация, удовлетворяющая требованиям главы VI Кодекса торгового мореплавания РФ и Положению о морских лоцманах РФ, утвержденного приказом Минтранса от июля 2008 года № 112.
В то же время, возможно решение части проблем с лоцманским обслуживанием путём придания лоцманскому сбору целевого характера. Это позволило бы осуществлять более строгий контроль за установлением его величины с привлечением в помощь Минтрансу и ФСТ России налоговых органов, Счетной палаты, Росфинмониторинга. Такая мера полностью бы сняла «проблему» использования прибыли, получаемой негосударственными лоцманскими организациями. Однако, обсуждение такого шага Министерством транспорта публично не ведется.
Президент ассоциации морских лоцманов России Владимир Егоркин:
- В свое время движение лоцманов к самостоятельности было обусловлено отнюдь не коммерческими интересами рынка, не желанием оторваться от государственной опеки, чтобы заработать как можно больше денег, а только нежеланием мириться со своим положением второсортной прислуги в сфере портового бизнеса. Лоцманы, в большинстве своём бывшие капитаны обладали соответствующим самоуважением, хотели получать достойную зарплату, но боролись в первую очередь за независимость от коммерческих интересов стивидорных компаний подчинения этим интересам безопасности мореплавание в порту, т.к. убежденно считали, что их деятельность относится к сфере национальной безопасности.
Обращаясь за помощью и поддержкой в государственные органы, пытаясь вырваться из подчинения стивидорных компаний, в составе которых они тогда были, лоцманы не стремились создать частное ТОО, где они были бы учредителями, и на первом этапе предлагали создать «малое государственное предприятие» чисто лоцманское, где они были бы работниками.
Именно лоцманы были одними из первых кто предложил идею создания в портах Государственных морских администраций и чему яростно сопротивлялись в то время стивидорные компании.
После долгих разговоров и совещаний лоцманы в 1996 году избрали для себя в ещё «неизменившейся геополитической и экономической обстановке» форму осуществления лоцманской деятельности в виде Автономных некоммерческих организаций. Избрали сами лоцманы, управлявшие лоцманскими организациями в тот период, а не их современные хозяева, которые сейчас хулят АНО. Избрали потому, что такая форма наиболее соответствовала некоммерческим задачам лоцманского обеспечения и позволяла: обеспечивать профессионально лоцманскую проводку судов в порту, работая под контролем и руководством Минтранса РФ; получать достойную з/плату (не сверхдоходы, поскольку не было теневой экономики, а только зарплату) определяя её для себя на возможном уровне с учетом приоритетов повышения технической оснащенности лоцманских организаций, улучшения организации труда и повышения профессиональной подготовки. И что бы там ни говорили современные хозяева лоцманских организаций, претендующие на глубокое знание лоцманского дела, так называемые «ньюпайлоты», полученный лоцманский сбор распределялся лоцманами коллегиально и у государственных контрольных органов, как ведомственных, так и налоговых не было претензий к такому распределению.
Лоцманы всегда считали обеспечение безопасности мореплавания своей основной целью, понятием «прибыль» пользовались только как необходимым термином в финансово-хозяйственной деятельности самоуправляемых лоцманских организаций (не путать с «саморегулируемыми») и всегда стремились к созданию единой лоцманской службы России под управлением лоцманов и государства, но никогда не стремились к тому, чтобы эта «единая лоцманская структура была создана только на принципах рыночных отношений».
Лоцманы никогда не относили себя к той сфере деятельности, где «основной функцией любой компании является получение прибыли». Поэтому лоцманов (не путать с хозяевами лоцманов) не пугает то, что «искусственно созданный лоцманский монополист (очевидно имеется ввиду единая национальная государственная лоцманская служба), контролируя абсолютно все порты России очень быстро создает невыгодную ситуацию в морских портах для деятельности любых, не связанных с ним лиц». Более того лоцманы поддерживают создание единой национальной лоцманской службы России, учреждаемой государством в той или иной форме, т.к. давно уже пора положить конец тем «судорогам», которые, начавшись в Новороссийске, трясут лоцманов уже с двухтысячного года.
Лоцманов совсем не пугает государственная принадлежность организации в которой они будут работать, если только она будет чисто лоцманской. Вырвавшись в 1991 году из подчинения коммерческим интересам портового бизнеса, лоцманы не хотели бы снова стать придатком стивидорных компаний. Лоцманы понимают, что тот уровень зарплаты, которую они сейчас получают в негосударственных, так называемых «лоцманских организациях» аффилированных к стивидорным компаниям, завоеван ими при работе в автономных некоммерческих лоцманских организациях ими же управляемых.
По мнению одного из опытнейших лоцманов В.Е. Вожжова и лоцмана А.Г. Смирнова: «самоуправляемые лоцманские организации выглядят очень привлекательно, но в наших сегодняшних реалиях, на наш взгляд, они не жизнеспособны, представляя собой лакомую цель для рейдерских захватов, или легко коррумпируются и вырождаются в обыкновенные частные предприятия. И в этом статусе, как правило, пользуются поддержкой крупных экономических сил или государственных чиновников.
Конечно, они вполне успешно могут обеспечивать работу портов, но их целью все-таки является получение прибыли, а не развитие лоцманского дела.» По их мнению «заслуживает внимания четко работающая государственная лоцманская служба Финляндии, с элементами лоцманского самоуправления». Аналогично в Швеции и Норвегии, где лоцманы также работают в государственной организации.
Фактически в мире при всем многообразии деталей, существует только две формы организации лоцманского дела: либо государственная организация единая для всей страны, либо негосударственная управляемая лоцманами, так называемая «self-employed pilots» также, так или иначе, в единой для всей страны системе, – деятельность которых подробно и строго регламентирована национальным законом о морских лоцманах. Нигде в мире нет лоцманских организаций, где бы лоцмана были наемными работниками у хозяев, физических лиц, как это произошло в некоторых портах России. Как исключение из правил можно привести организацию лоцманского дела в Англии, где в некоторых районах лоцманской проводки лоцмана находятся в подчинении частной компании портовых властей, осуществляющих в том числе и коммерческие функции. Но именно в Англии, на реке Хамбер, вопреки интересам безопасности мореплавания были в одночасье отстранены все профессиональные лоцмана, как это произошло в 2000 году у нас в Новороссийске, когда одним человеком была предпринята попытка «прихватизации» сферы лоцманских услуг в этом порту.
Трудно заподозрить самую капиталистическую страну в Европе – Голландию – в отсталости, неумении вести бизнес или в незнании его принципов. Но именно там при создании самого современного закона о морских лоцманах в 1987 году было сказано, что руководить лоцманской организации должен лоцман, чем в сфере лоцманского дела был отдан приоритет профессионализму и безопасности над рыночными принципами портового бизнеса в целом.
Сегодняшний термин отдельных руководителей частных лоцманских структур о том. Что «негосударственные (частные) лоцманские организации защищают свое право ведения лоцманской деятельности, подтвержденное конституционным судом на основе рыночных отношений» также спорен. Лоцманскую деятельность никак нельзя отнести к сфере рыночной, поскольку лоцманский сбор по определению должен включать в себя расходы только на лоцманскую деятельность. И какая «бизнес – организация» возьмется за оказание лоцманских услуг, если ее доходы от этого вида деятельности будут равны расходам на нее?! Это возможно только в том случае, когда в деятельности лоцманов имеются какие-то скрытые преимущества для основной доходной деятельности, как это было в 80-х годах, когда лоцману порта платили по 100 рублей премиальных за нарушение обязательных постановлений по порту.
Адепты новой рыночной идеологии организации лоцманского дела в стране «ньюпайлоты» при «изменившейся политической и экономической обстановке» всю аргументацию в защиту своих негосударственных лоцманских организаций основывают на постановлении КС РФ от 06.04.2004г. № 7-П и принципах рыночной экономики. Но ведь во всем мире лоцманская деятельность выделена из сферы рынка портовых услуг подробнейшей регламентацией в национальном законе, поскольку это все же является услугой. Создание закона о морских лоцманах России позволило бы прекратить рыночную спекуляцию производственной деятельностью лоцманов и защитило бы их профессионализм, а подробнейшая регламентации доходов и расходов с учетом принципа необходимой достаточности охладило бы тягу бизнесменов к захвату лоцманской деятельности.
На самом деле обжалованные положения п.2 ст. 87 КТМ РФ и вытекающее из них постановление Правительства РФ признаны Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ фактически только по одному критерию – такой их недопустимой степени неопределенности, которая не исключает возможности несоразмерного ограничения прав и свобод предусмотренных ст.19 ст. 34 (ч.1) Конституции РФ. В свете этого перечень морских портов, в которых допускалась деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, рассматривался КС РФ лишь как не имеющий ясных и достаточных оснований, и не как ограничение прав в смысле ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ.
В своем постановлении от 06.04.2004г. (пункты 2,3) КС РФ установил: «Лоцманская проводка судов, согласно КТМ РФ, преследует цели обеспечения безопасности плавания судов ,предотвращение происшествий с судами и защиту морской среды»; «Лоцманская проводка судов представляет собой общественно необходимую функцию, направленную на достижение общественно полезных целей, а на лоцманов возлагается ряд обязанностей публично-правового характера относительно обстоятельств и происшествий, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде.»
«Поскольку основу данной деятельности составляет именно публичный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществлению деятельности по лоцманской проводке судов, обязано создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом».
Положение абзаца первого п.2 ст.87 КТМ РФ (в ред. 1999г.) являлось императивной нормой и устанавливало, что морской лоцман являлся работником лоцманской службы государственной организации, что входило в противоречие с положениями абзаца второго и третьего того же пункта ст. 87 КТМ РФ.
«Таким образом положение п. 2 ст. 87 КТМ РФ не могло рассматриваться как четкое и определенное а федеральный законодатель не определил критерии и ориентиры относительно установления особенностей негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, тем самым не исключил возможность ограничения прав и свобод актом Правительства РФ, что не соответствует ст.19,34 (ч.1) и 55 )ч.3) Конституции РФ».
Это же является основной мыслью заключения Президента Р.Ф. Д.А. Медведева от 30.11.2008г. № Пр.-2515 на проект ФЗ № 1485-5 «О Внесении изменений в ст.87 КТМ РФ», принятый Государственной Думой в первом чтении 15/10-2008: «Так как основу деятельности по лоцманской проводке судов составляет именно публичный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществлению деятельности по лоцманской проводке судов, обязало создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом…»
Далее Д.А.Медведев отмечает, что «в КТМ РФ лоцманы государственных и негосударственных организаций имеют одинаковый правовой статус (отмечает, что именно лоцманы, а не лоцманские организации) … не существует какого либо отличия в деятельности негосударственных лоцманских организаций». Из чего следует: если в КТМ РФ специфика деятельности негосударственных лоцманских организаций не прописана, не регламентирована, что следовало бы сделать т.к. основу лоцманской деятельности «составляет именно публичный интерес», то «нет оснований для ограничения их деятельности». То есть, как основательный юрист, Д.А.Медведев обращает внимание законодателя на недоработанность проекта, несоответствие его в таком виде принципам правового государства, но не более того. А размахивание правовой позицией, высказанной Президентом и КС РФ в защиту общих принципов права, хозяевами лоцманских организаций (не лоцманами) для подтверждения неприкосновенности их права на превращение лоцманской деятельности в их доходный промысел на рынке портовых услуг – не более чем спекуляция (злоупотребление, манипулирование) правом.
Нигде в этих постановлениях и других документах нет ни слова, о том, что законодатель не может закрепить в законе исполнение функции по лоцманской проводке судов за государством, либо настолько подробно регламентировать эту деятельность, что она фактически будет исключена из рыночных отношений в сфере портовых услуг, как это есть во всем мире, и будет неинтересна для современных хозяев лоцманов. Никто не лишал государство права регулировать ту или иную деятельность в сфере национальной безопасности в интересах всего общества, и никто не отнимал его права создавать национальную лоцманскую службу, а упоминаемые выше опытные юристы только обращают внимание законодателя на необходимость следовать принципам права в правовом государстве.
Очень интересны лукавые рассуждения одного из лоцманских «хозяев» о ненужности создания Минтрансом РФ единой для всех морских портов государственной лоцманской организации. По поводу коррупционных рисков немедленно возникающих в любой государственной организации, в данном случае лоцманской, русский народ давно определил у кого «шапка горит» и кто «громче всех кричит – держите вора». А пугалки о том, что «создание федерального государственого учреждения лоцманов» будет невыгодно – тоже сказки для детского сада, да и то если он не в Одессе.
СПРАВКА ФГУП «Росморпорт»:
На основании решения Комитета по транспорту Верховного Совета СССР от 17.01.1991 г. № 63 лоцманским службам Северного и Западного бассейнов была предоставлена экономическая самостоятельность. В дальнейшем, в ходе акционирования терминалом морских портов, эта практика была распространена и на другие регионы страны. Вслед за переводом лоцманских услуг в сферу деятельности частных предприятий, возросло число различных конфликтов, которые, с одной стороны, создавали угрозу безопасности мореплавания, а с другой – наносили огромный экономический и моральный ущерб государству. Так, в 2001 году частные лоцманские службы в морских портах Новороссийск, Мурманск и Калининград пытались отказаться от осуществления проводок, что привело к временной фактической остановке работы этих портов.
Поэтому Правительством Российской Федерации было принято решение о возвращении лоцманских служб в руки государства. Однако по обращению частных лоцманов Конституционный суд Российской Федерации дал формальное право частным лоцманским структурам продолжать деятельность.
Наиболее громкий и неприятный конфликт, связанный с лоцманской деятельностью, произошел в конце декабря 2010 года в Туапсинском морском порту. Частная лоцманская компания ООО «Туапсинская лоцманская служба» (ООО «ТЛС») одномоментно повысила в несколько раз стоимость лоцманских проводок (за перешвартовку – на 300%, за перетяжку – на 200%), поставив под угрозу торговое судоходство в регионе. Агентским и судоходным компаниям не было дано выбора, их просто поставили перед фактом новой цены на услуги лоцманов, или судно не сможет зайти в порт вовсе. Ультимативное требование туапсинских лоцманов стало возможным из-за их монопольной деятельности на акватории порта.
Угрозу остановки порта в праздничные дни в декабре 2009 года удалось предотвратить благодаря профессиональным и оперативным действиям Минтранса России, Росморречфлота и ФГУП «Росморпорт». К 25 декабря 2009 году государственная лоцманская служба Туапсинского филиала ФГУП «Росморпорт»
начала свою работу.
Таким образом, в порту появилась возможность заказать услуги лоцманской проводки в государственной компании. А это, помимо гарантии безопасности, дает уверенность в том, что стоимость услуг единовременно и необоснованно повышена быть не может.
В период с 25 декабря 2009 года по 12 января 2010 года лоцманской службой Туапсинского филиала ФГУП «Росморпорт» в морском порту было выполнено 85 лоцманских проводок судов, суммарная валовая вместимость которых составила 1,8 млн. тонн. Это позволило предотвратить простой 34 судов, помогло стивидорным компаниям избежать штрафных санкций на сумму более 500 тыс. руб., а судовладельцам сохранить на прежнем уровне суммарные расходы при обработке судна в порту.
Решительные и своевременные действия ФГУП «Росморпорт» вынудили руководство ООО «Туапсинская лоцманская служба» отказаться от ультимативной формы общения с агентскими компаниями порта Туапсе, возобновить хозяйственные отношения в рамках действующего законодательства и вернуться к установленным приказом ФСТ ставкам на услуги по лоцманскому обслуживанию судов.