14:5018.06.2009г.
Немного истории
Морской транспорт Украины всегда управлялся централизованно, из Москвы. Существовали бассейновые Черноморское морское пароходство и, менее крупные, Советское Дунайское пароходство и Азовское морское пароходство, в состав которых входили морские торговые порты и судоремонтные заводы, предприятия и организации, обеспечивающие плавание собственного флота пароходств и безопасность судоходства в водах Черного и Азовского морей, реки Дунай.
Если рассматривать организацию советского морского бизнеса тех времен сквозь призму международных стандартов, объединения предприятий под названием "пароходства" выполняли наравне с производственной деятельностью также функции "государства флага", "государства порта", "прибрежного государства. Фактически это были государства в государстве. Со своим источниками доходов, довольно значительной свободой в расходах, системой внешнеэкономических взаимодействий, включая зарубежные представительства и расчетные центры. Эффективно работала и система государственного надзора за безопасностью судоходства: морские инспекции, инспекции портового надзора, службы охраны труда, инспекции по охране моря, система технического надзора (Регистр СССР, теплотехнические лаборатории, технические отделы и службы технической эксплуатации).
После распада Союза рычаги управления перешли к Министерству транспорта (позже - Министерство транспорта и связи), но система управления не претерпела особых изменений. Предприятия, формально переподчиненные министерству, не получили адекватной управленческой структуры: ни по функциям морской администрации в целом, ни по государственному надзору, ни по управлению отраслью в частности. Отсюда попытки заполнить существующую брешь "управленческого характера" за счет дополнительных структур: ГО "Укрморпорт", Госфлотинспекции, Инспекции Главного государственного регистратора флота, Инспекции по подготовке и дипломированию моряков, Агентства морской безопасности и т.д.
Потребность в реформах
Полная структура морской администрации сложилась к 2008 году. Правда, была она распределена по отдельным предприятиям, с отдельными полномочиями, с отдельными, иногда дублирующими друг друга, функциями. Встала такая задача - собрать в единый кулак все, что связано с морской администрацией Украины, изложить в одном документе положение о единой организации. И это было сделано к лету 2008 года. Однако путь до полного завершения, как это бывает со многими инновациями, был слишком долог.
Нельзя назвать одного или двух авторов проекта - интеллектуальный потенциал вложили многие авторитетные специалисты. Я принимаю в этом участие с 1997 года. В 1998 году первый реализованный вариант был "усечен" до Госфлотинспекции Украины. Против полноценной администрации страстно выступали противники повышения роли Минтранса на морском управленческом поле, прежде всего, Госкомрыбхоз и, почему-то, министерство внешних связей.
Задачи и функции морской администрации по выполнению международных конвенций де-факто выполнялись Госфлотинспекцией в течение первых трех лет ее жизни. Был совет при Министерстве транспорта по выполнению международных конвенций, который вела Госфлотинспекция, были рабочие группы по вопросам безопасности судоходства, экологической безопасности, правовым вопросам. Был мощный отдел международных связей, была разветвленная система взаимодействия с международными организациями, базирующаяся на аналитическом аппарате Госфлотинспекции. Но название стало сильнее самой организации, и работа в этой части просто встала!
Сейчас, создавая Государственную администрацию морского и речного транспорта, присоединяя инспекцию к департаменту, мы даем ей "второе дыхание". Уже на уровне серьезного органа численностью 425 человек.
Старт новой госадминистрации
В положении о Государственной администрации морского и речного транспорта (утверждено постановлением Кабинета министров Украины от 5 марта 2009 года, № 227) ее права и обязанности тщательно откорректированы. Это полугодовая работа с Минфином, Минюстом, Секретариатом Кабинета министров, серьезная работа, значение которой трудно переоценить. Положение по содержанию отличается от первоначального варианта незначительно: принципиально важные вещи удалось в это раз отстоять.
Следующая задача - это процесс имплементации, реорганизации, воплощение в людях, процедурах, подзаконных актах, переформатировании правового отраслевого поля - задача сама по себе очень серьезная. Но сделан прорыв, прорвана плотина непонимания того, что Украина - морская держава. Кончено, нам помогли утвержденное Президентом решение СНБО "О развитии Украины как морской державы". В общих чертах основные пути развития морской Украины там намечены, правда, не всегда выписаны достаточно корректно: слишком много было различных мнений для того, чтобы Секретариат СНБО, а потом администрация Президента, собрав все воедино, оставили только самое существенное.
Во всяком случае было определено главное: Украина как морская держава должна иметь морскую политику. Но это не сформулировано ни в Конституции Украины, ни в Законе о транспорте, ни в Кодексе торгового мореплавания. Поэтому в решение СНБО вошло создать два документа: морскую доктрину (набор задач на определенный период времени) и концепцию закона о морской политике. В общих чертах это заключается в следующем: Украина как морская держава намеревается в полной мере реализовать свой потенциал, как с точки зрения использования морского пространства, морского дна, воздушного пространства над морем, так и в плане развития транзитных возможностей.
Транзитное государство, имеющее такую разветвленную береговую линию и такое количество глубоководных портов в центре Европы, не может не сделать это ключевым элементом своей экономики. Но транспорт всегда считался у нас отраслью, обслуживающей народное хозяйство. Видимо потому, что морской флот в СССР был абсолютно централизован, и на сознание управленцев всех уровней в Киеве накладывается стереотип автотранспортного (в лучшем случае - железнодорожного) подхода. Что категорически неправильно! В нашей концепции транспорт морской и речной - локомотивы экономики, они должны тянуть за собой, обеспечивать движение всем веткам экономики, связанным с ними.
К международному реестру судов
Один моряк кормит не менее 6-8 семей береговых: ученый, педагог, экспедитор, докер, стивидор, судоремонтник и судостроитель, проектант, железнодорожник, таможенник, эколог, санитар, поставщик топлива, масла, воды, продуктов, краски, судового снабжения... Судно - это город в миниатюре, "микроэкономика" на плаву. Мультипликативный эффект от работы судоходства переоценить невозможно. Он сразу отражается на десятках отраслей, и посчитать положительный экономический эффект в деньгах очень трудно - это как круги на воде после брошенного камня.
Но и сдвинуть такое "колесо" очень сложно: велика инерция прошлых подходов, нет достойной государственной поддержки, законодательство "насквозь сухопутное", фискальная политика на море вообще не ориентирована.
Одним из опробованных в мире способов развития национального судоходства является создание международных реестров торговых судов (что тоже получило отражение в решении СНБО). Механизм такой: вводится абсолютно новый льготный режим для судовладельцев, суда которых работают по украинским флагом. Он предусматривает гарантированно высокий ежегодный фиксированный регистрационный сбор и освобождение от всех видов налогов и обязательных сборов самой деятельности по эксплуатации судов.
По этому пути пошла Россия и еще десятки государств, в том числе и европейские. Прекрасная возможность привлечь под свой флаг новый тоннаж, сегодня ни копейки не приносящий нашему бюджету. В результате: регистрационный сбор наполняет госбюджет; моряки Украины, которая сегодня является одним из основных экспортеров рабочей силы на рынок морского судоходства, получают дополнительную возможность работать "дома" с соответствующими выплатами подоходного налога и взносов в Пенсионный фонд, социальным страхованием и защитой со стороны государства; мультипликативный эффект: строительство и ремонт судов под украинским флагом тоже получают соответствующие льготы, что сразу же дает толчок росту заказов на полный цикл строительства на наших верфях.
Потенциал нашего судостроения, как общеизвестно, огромен и не соответствует сегодняшнему объему производства. Но пока не смогли переубедить ряд заинтересованных министерств. За каждым движением Минтранссвязи и Минпромполитики в этой части видят лишь желание получить какое-то льготное налогообложение, не доверяя нашим доводам о том, какой абсолютно позитивный эффект для госбюджета принесет введение такого режима налогообложения.
Ждем закон о портах
Морская администрация должна иметь полноценное штатное расписание и все что с этим связано. К концу 2009 года новый набор управленческих функций устоится и закрепится. Войдут в привычную колею государственный надзор и управление обеспечением безопасности судоходства. Планируемое выделение в рамках структуры порта служб капитанов портов позволит подготовить к новой роли этот важнейший элемент морской администрации. Но это только первый этап изменения системы управления.
Второй этап невозможен без изменения Кодекса торгового мореплавания или же принятия закона о морских портах. Решительное реформирование системы управления морскими портами, а вместе с ней и системы управления безопасностью судоходства - залог ускоренного продвижения по пути европейского и рыночного развития отрасли. Вопрос для экономики страны в целом очень существенный: речь идет о фрагменте государственной собственности стоимостью в десятки миллиардов. Причем, перестраивая эту махину на ходу, мы лишены возможности снизить эффективность ее функционирования, уменьшить взносы в госбюджет, разрушить высокие социальные стандарты и т.д.
Изменение структуры управления портом потребует высокопрофессионального подхода: от того, как система будет функционировать в переходный период, зависит работа всей транспортной отрасли.
Генерального плана развития портов в Украине пока не существует. Отсутствует единый подход к перспективам развития прибрежной зоны у местных и центральных органов власти. Необходимо создать такой генеральный план, который бы опирался на долгострочную программу расширения и модернизации портов, отражал бы долгосрочные, перспективные притязания нашей экономики и транзитного потенциала. Стратегия развития морских портов Украины принята Кабинетом министров на период до 2015 года. Но без закона о морских портах или соответствующих поправок в КТМ цель стратегии - достижение морскими портами Украины такого уровня развития, который бы обеспечил их гармоничное функционирование как элемента международной транспортной сети, - невыполнима.
Как реорганизовать управление портами
Главное - реорганизация государственной системы управления в портах одновременно с реорганизацией государственной системы обеспечения безопасности судоходства; определение процедуры и создание государственного реестра морских портов и терминалов; отвод государственным администрациям портов территорий и акваторий портов; выделение объектов специализированного имущественного комплекса.
Необходимо также четкое определение организационных и и финансово-экономических механизмов передачи основной роли портовой деятельности портовым операторам негосударственной формы собственности; налаживание эффективной системы контроля за использованием государственной собственности; создание прозрачной системы поиска, оценки, выбора и использования инвестиций в портовой инфраструктуре; закрепление данной системы на законодательном уровне; пересмотр и применение экономически обоснованных ставок портовых сборов, ставок и тарифов на портовые услуги; введение прозрачного механизма содержания государственных и морских администраций портов; экономически обоснованной системы, которая будет стимулировать развитие конкурентной среды на рынке портовых услуг.
К мировым стандартам судоходства
Существенным элементом в перестройке управления является соответствие международным конвенциям, как мирового уровня, так и европейского. Надо сказать, что, создавая структуру морской администрации, т.е. положение о ней, мы исходили из стандартов мирового судоходства: охрана человеческой жизни на море, предотвращение загрязнения окружающей среды, охрана судов и портовых средств (противодействие террористическим действиям), таких стандартов много. И на сегодняшний день мы готовы сказать, что заложены основы для более полной, качественной, квалифицированной имплементации всех международных обязательств Украины в области судоходства. Еще вчера это бы звучало декларативно. Ведь даже принятие конвенции не означало полной ее имплементации в силу отсутствия иной раз управленческих ресурсов, иной раз - надзорных.
Нужно смотреть на этот процесс с оптимизмом: ведь в полной мере осуществить имплементацию всех международных стандартов безопасности не способна ни одна страна мира. Они очень высокие в области судоходства. В Международной морской организации существует такой подход: набор стандартов, минимальных, как правило, является обязательным. А самые высокие, которые должны быть ориентиром для морских администраций стран-членов ИМО, издаются либо как желаемые, либо для применения в будущем, когда основной стандарт обеспечен и реализован. То есть, имеется постоянный стимул для морских администраций к развитию и совершенствованию, а в конечном итоге - к повышению безопасности человеческой жизни и окружающей среды на море.
Вот этот механизм участия в международных процедурах, отслеживание их, выполнение конвенционных требований на уровнях украинского правительства - задача сегодняшнего дня на уровне структуры, кадров, функций, процедур морской администрации.
Нужна ли приватизация
Фактически приватизация значительной части морехозяйственного комплекса состоялась давно - это флот Черноморского и Азовского пароходств и многочисленные вспомогательные структуры: "торгмортрансы", агентские, экспедиторские, технические, снабженческие, социальные. Нет необходимости государству управлять предприятиями такого класса. Гораздо лучше с этим справится частный капитал. В любом случае рыночные отношения не должны затрагивать всерьез только то, что связано с критической инфраструктурой - обеспечением безопасного судоходства в широком смысле слова.
Поэтому концептуально подлежат приватизации Украинское Дунайское пароходство, остатки имущества некогда могучего Черноморского морского пароходства, "Украинский коммерческий флот", несколько судов, в различное время собранных в компании "Укртанкер", ненужные Украине коммерческие буксирные суда, которые не входят в число необходимых для целей поиска и спасания и т.д.
Отдельный разговор о портах. Это наибольшая часть морехозяйственного комплекса Украины. После отделения специализированных имущественных комплексов остальная портовая инфраструктура может находиться в любых руках, если в этих руках финансы, грузы и логистика.
Создавая государственные администрации портов во главе с начальниками портов и морские администрации портов во главе с капитанами портов (которые войдут в состав Укрморречфлота), мы определяем субъекты исключительно государственной компетенции. Организационной и законодательной работы по созданию нормативно-правовой базы закона о морских портах хватит на два-три года скоординированных действий Минтранссвязи и Укрморречфлота.
Одним из самых серьезных положительных последствий принятия этого закона будет изменение в морехозяйственном комплексе инвестиционного климата. Не просто открываются шлюзы инвестиций на законных, прозрачных условиях в портах, но еще и обеспечивается другой уровень конкуренции - добросовестной. Ведь порт как государственное предприятие сегодня выступает конкурентом портовому терминалу, работающему на его территории. У него в руках масса возможностей создать частному терминалу "сложности" на акватории и территории. И если последний не будет идти на поводу у "соседа", то станет не конкурентоспособным.
В новых условиях портовые услуги, как правило, будут оказываться только негосударственными компаниями (портовыми операторами и морскими терминалами). Монопольное доминирование на рынке портовых услуг угодит в прошлое.
Коллизии законодательства
Одна из трудностей заключается в том, что узел противоречий в законодательстве не позволяет сегодня однозначно относиться к строительству частных терминалов. Прежде всего есть коллизия между водным и земельным кодексами, которые отдельно рассматривают земли водного фонда, отдельно - акваторию как водный объект. И эти оба подхода не стыкуются. Мы выходим сейчас с инициативой к правительству - законопроектом об изменении не только в Кодексе торгового мореплавания, но и в этих двух кодексах, приводя все в четкое соответствие: водные объекты предназначены для судоходства вместе с землями под данными водными объектами. Торговое судно - водоизмещающий объект и использует при плавании объем, а не плоскость! На усеченном понимании акватории, как поверхности, поломали копья многие судебные инстанции, экспертные институции, субъекты портовой деятельности. Мы готовы поставить точку в этом вопросе.
Значительная и существенная часть проблем имплементации закона о морских портах будет, конечно, связана с имущественными правами. Естественно, возникнут вопросы перезаключения договоров, пересмотра взаимных обязательств порта и терминалов, инвесторов, операторов и т.д. Это очень сложный процесс. Малейший неосторожный шаг приводит к судебным разбирательствам. И вот насколько профессиональные кадры, возглавляющие порты, насколько они не ангажированы, настолько эффективно и безболезненно будет выполнен закон.
Основное - еще впереди
Если говорить о других задачах морской администрации, то серьезного внимания заслуживает вопрос "изношенности" инфраструктуры портов. Ее обновление должно получить соответствующее финансирование в рамках пересмотра соотношения размеров портовых сборов и оплаты портовых работ. Нужно пересмотреть и установить их экономически обоснованные размеры в современных условиях. А также - заложить эффективные механизмы корректировки в условиях рынка. Кроме того, провести четкую грань между регулируемыми нерегулируемыми тарифами на портовые услуги и работы.
Необходимо отметить: принятие Кабмином постановления о создании Государственной администрации морского и речного транспорта - третий шаг на пути модернизации морского и речного транспорта. Основные законодательные и организационные процессы у нас впереди.
Владимир РАБОТНЕВ, первый заместитель министра транспорта и связи Украины
"Порты Украины", № 4